Патримониальная бюрократия

Министерство образования и  науки Российской Федерации

Федеральное образовательное государственное  бюджетное учреждение

Высшего профессионального образования

 «Тюменский государственный  нефтегазовый университет»

 институт менеджмента и бизнеса

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Курсовая работа по дисциплине: Бюрократия

На тему: «Патримониальная бюрократия»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Выполнил:

студент группы ГМУ-МЗ 11-1, Сотник В.Н.

Проверил:

Научный руководитель:

Профессор, доктор наук. Ткачева Н.А.

 

 

 

 

 

 

 

Тюмень, 2013г.

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение ………………………………………………………………………………3

Глава 1. Патримониализм и патримониальная бюрократия …………………5

1.1. Патримониализм. Общая характеристика………………………………….10

1.2. Патримониальная бюрократия. Особенности и исторические примеры 

Глава 2. Концепция рациональной бюрократии ………………………………..19

2.1. Теория рационализации …………………………………………………...….19

2.2. Идея легального господства  в рациональной бюрократии ……………..22

2.3. Администрации как  часть рациональной бюрократии. Бюрократия и общество …………………………………………………………………………….25

Заключение …………………………………………………………………………..31

Список использованной литературы ……………………………………………..34

Автопортрет М.Вебера………………………………………………………………35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Бюрократия (от греческого—господство, власть) — под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти.       Первые теоретические модели бюрократии принадлежат Максу Веберу и Вудро Вильсону, которые на рубеже XIX - XX веков разработали иерархическую теорию этого политического явления. Их труды признаны классическими, они сыграли основополагающую роль в развитии анализа бюрократии и бюрократизма. Но, как и все в мире политики, бюрократия подвержена изменениям. Она является динамически развивающейся категорией, поэтому ситуацию в конце XX века попросту невозможно рассматривать с точки зрения концепций вековой давности. В связи с этим обозначилась тема исследования: современные теоретические модели бюрократии. С развитием демократических режимов, внедрением рыночных отношений во все сферы общественно-политической жизни, исследование бюрократии перестало быть монопольным правом гуманитарных наук, таких как политология, социология. Большинство современных концепций   созданы экономистами. Они рассматривают бюрократию, прежде всего, как процесс производства общественных благ и различного рода услуг. Хотя, конечно, следует отметить, что во всем многообразии теорий не может не быть дифференциаций, различий. Часть исследователей рассматривает бюрократию исключительно с отрицательной, негативной точки зрения - как способ обогащения чиновников, действующих только в своих собственных корыстных интересах. Другими учеными признается положительная роль бюрократии и чиновничества - вся их деятельность направлена на удовлетворение потребностей общества, создание благ. Некоторые исследователи отмечают замкнутость бюрократического аппарата, другие, напротив, говорят о расширении взаимодействия бюрократических органов и негосударственной сферы.  Таким образом, можно сказать, что существует большое количество концепций, дающих абсолютно разное толкование явлению бюрократии. Поэтому тема исследования является очень актуальной, ее значение велико не только в теоретическом плане, но и в практическом, поскольку позволяет рассмотреть существующий государственный аппарат с различных, порой противоположенных, точек зрения. Объектом исследования являются теории бюрократии, а предметом - более узкое направление теорий, а именно современные теоретические модели.                                                                                                           Пожалуй, одним из наиболее значимых трудов немецкого социолога и социального философа Макса Вебера является его учение о типах господства, из которого вытекает его концепция рациональной бюрократии. Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд этого немецкого социолога "Хозяйство и общество" и целый ряд его статей, приведённый в сборнике "Избранные произведения" издательства "Прогресс". В этих статьях и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии. В последние годы отечественные исследователи также неоднократно подчеркивали значение веберовской модели бюрократии для характеристики системы управления в современном российском обществе. В данной работе наиболее активно рассматривалась работы М. Масловского "Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации" и "Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология".                  Считается, что в наше время, по крайней мере, в нашей стране бюрократический аппарат управления особенно сильно развит. Такое сильное его развитие началось во времена Советского Союза, и с тех пор штаб управления начал неимоверно разрастаться. Бюрократия сильно укрепилась за время своего существования, постоянно происходит разрастание бюрократического аппарата, что усложняет жизнь обычным людям.                                                                                                             Целью данной курсовой работы является изучение теории бюрократии М. Вебера, её анализ и возможности её применения. Важнейшими моментами будет изучение и рассмотрение двух бюрократических концепций, предложенных М. Вебером.

Для этого были решены следующие  задачи:                                                     1. Изучить работы М. Вебера и других исследователей по данной теме.      2. Рассмотреть бюрократию как один из типов господства и провести сравнительный анализ теорий патримониальной и рациональной бюрократии.                                                                                                           3. Рассмотреть роль бюрократии в общественной жизни и управлении государством.

Из литературы наиболее активно  в процессе исследования использовались труды М.В. Масловского и собственно М. Вебера. Кроме этого объектом исследования послужили и другие работы авторов, посвящённые теории бюрократии М. Вебера.                                                                              Предмет данной курсовой работы – феномен бюрократии в концепции Вебера.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Патримониализм и патримониальная бюрократия                                         В политической социологии Вебера подробно описаны формы управления, предшествовавшие современной рациональной бюрократии. Наибольшее внимание при рассмотрении этих форм немецкий социолог уделил различным вариантам патримониального господства.

1. Патримониализм. Общая характеристика

        Понятие "патримониальный" ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. В западной политической теории понятие патримониальной монархии встречается по крайней мере с середины XVII века, когда его ввел в употребление Т. Гоббс. В начале XIX века термин "патримониальное государство" использовался некоторыми немецкими историками, которые, однако, не проводили различия между патриархальным и патримониальным типами господства [13].                                                            В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от первичного патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции [4]. Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. При этом экономическая эксплуатация подданных, как правило, осуществляется "литургическими" методами, предполагающими коллективную ответственность определенных групп населения за отправление их членами государственных повинностей. В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи. В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господства. М. Масловский отмечает, что его мнению, феодальный принцип не мог полностью заменить патримониальную систему управления на уровне государства, а феодальный вассал выступал как патримониальный господин по отношению к своим крепостным [13]. Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиций.                                                                                     Однако если правитель слишком полагается на военную силу, он становится заложником армии, которая может выйти из-под его контроля. Как пишет Вебер, в случае военных неудач и других сходных обстоятельств войска "начинали бунтовать, свергали и устанавливали династии, либо государь должен был подарками и обещаниями повышенной платы заново привлекать их на свою сторону" [4]. Поэтому патримониальный режим, как правило, оказывается неустойчивым, свидетельства чему можно найти в истории Римской империи и особенно средневековых государств Ближнего Востока, которые являли собой, с точки зрения Вебера, классический пример "султанизма", опиравшегося на патримониальные войска. В то же время патримониальное государство практически никогда не основывается исключительно на военной силе, но в немалой степени зависит от традиционной легитимации. Другой опорой патримониального режима служит управленческий аппарат, который набирается первоначально из числа личных слуг господина. Однако недовольство подданных возвышением несвободных людей, равно как и нужды самого процесса управления, обычно побуждают господина привлекать к этому процессу и своих политических подданных. Но назначение на государственную должность неизменно выступает как милость правителя, которую он оказывает лишь тем, на чью преданность может вполне полагаться. Принцип личной преданности неизменно имеет первостепенное значение в патримониальных властных структурах.                                      Патримониальный правитель наделяет чиновников теми или иными полномочиями от случая к случаю, не устанавливая какого-либо постоянного разделения труда между ними. В этой связи Р. Бендикс отмечает, что даже в крупных государствах, организованных подобным образом, невозможно обнаружить какой-то системы в потоке официальных титулов с постоянно меняющимся значением [7]. Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников неизбежно оказываются нечеткими. В конечном счете, эти границы, коль скоро они не установлены традицией, определяются в ходе соперничества между самими чиновниками.                                                                                                      Как указывает Вебер, таким должностным лицам дозволяется делать все, что совместимо "с властью традиции и интересами правителя в сохранении готовности подданных повиноваться и их способности содержать его экономически" [7]. Поскольку чиновник рассматривает свою власть как личную привилегию, в тех случаях, когда традиция не требует от него обязательного совершения каких-либо действий, они производятся по собственному усмотрению и нередко лишь в расчете на вознаграждение. Таким образом, наряду с личностным характером отношений власти патримониальное управление отличает собственническое отношение чиновников к занимаемой должности и связанным с ней экономическим преимуществам.                                                                                                  Одной из основных отличительных черт патримониального управленческого аппарата. Как отмечает Вебер, выступает отсутствие регулярного денежного жалованья. Вместо постоянного денежного оклада патримониальный чиновник наделяется бенефицием, который дается ему, как правило, пожизненно и предполагает "определенные права на должность" и тем самым ее присвоение [4]. Бенефиций может представлять собой земельный участок, но он может заключаться также в праве на получение зерна из царских житниц или на определенные денежные выплаты за отправление официальных актов. Согласно Веберу, бенефиций являлся универсальным средством содержания патримониальных чиновников и столь же универсальный характер носила тенденция к присвоению бенефиция.                                                                                                           М. Масловский утверждает, что присвоение должностей делает обладающих ими чиновников практически несменяемыми, что позволяет им накладывать существенные ограничения на власть патримониального правителя. В результате в каждом патримониальном государстве происходит непрерывная борьба между правителем и чиновничеством. Интересам правителя отвечало бы назначение на все наиболее важные посты его личных слуг и фаворитов, но это удается ему лишь в тех сферах, где не произошло присвоения должностей чиновниками. В этих условиях, как полагает Вебер, чрезвычайно важное значение приобретает индивидуальная способность правителя утвердить свою власть [13].                   Вебер рассматривает различные способы, с помощью которых патримониальные государи пытались обуздать притязания чиновничества. Как правило, правитель стремился ограничить срок пребывания чиновников в должности; назначать их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятельных родственников; не допускать объединения военной и гражданской власти в руках одних и тех же лиц; систематически контролировать деятельность чиновников через своих доверенных людей. Кроме того, как отмечает Вебер, универсальным средством, гарантирующим лояльность, было использование чиновников, которые не происходили из социально привилегированных слоев или были иностранцами и которые не обладали своими собственными властью и престижем, но полностью зависели в этом отношении от господина [4]. Для патримониальных властных структур характерно явление фаворитизма, когда важнейшие государственные посты занимают выходцы из низов, которые в любой момент могут утратить свое положение по произволу правителя.                                                                                                                Рассматривая влияние патримониальных властных структур на экономическую жизнь общества, Вебер подчеркивал, что эти структуры не являются серьезным препятствием для развития самых разных хозяйственных укладов, в том числе политически ориентированного капитализма. Как известно, немецкий социолог выделял два основных типа капитализма: авантюрно-спекулятивный капитализм, существовавший в той или иной форме во все исторические эпохи, и современный капитализм, отличительным признаком которого является рациональная организация формально свободного труда [4]. С точки зрения Вебера, если авантюрно-спекулятивный капитализм прекрасно уживался с патримониальным политическим режимом, то промышленный капитализм современного типа не мог нормально развиваться в патримониальном государстве из-за недостатка в таком государстве предсказуемости, отличающей рациональное бюрократическое управление. Совершенно очевидно, что отсутствие законодательных гарантий, которые ограждали бы от произвола со стороны патримониального правителя и его чиновников, крайне неблагоприятно сказывалось на деятельности капиталистических предпринимателей.

2. Патримониальная бюрократия. Особенности и исторические примеры

Перейдем теперь к рассмотрению понятия патримониальной бюрократии в работах Вебера. М. Масловский в  своих исследованиях акцентирует  внимание на том, что этому понятию  в современной западной социологии также давались различные толкования. Тем не менее преобладающей является точка зрения, согласно которой оно служит для обозначения особого идеального типа, занимающего промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной бюрократии. Как указывали некоторые западные авторы, в тех случаях, когда разрыв между теоретическими моделями и реальностью оказывался слишком велик, Вебер использовал такого рода дополнительные идеальные типы [13].                                                           Для уточнения значения этого термина следует в первую очередь обратиться к его использованию в "Хозяйстве и обществе". В своем основном труде Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа. Он подчеркивает контраст между ними, указывая, что в патримониальном управленческом аппарате вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий [7]. Тем не менее, Вебер не проводит непреодолимой границы между патримониальной и бюрократической должностью. Он утверждает, что истоки подлинной бюрократии могут быть найдены повсюду в довольно несложных формах патримониальной администрации - переход от патримониальной к бюрократической должности не является четко определенным [7].                                                                                      Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Масловский в своих исследованиях отмечает, что Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками [13], хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западноевропейских абсолютных монархиях.

Вместе с тем в "Хозяйстве  и обществе" Вебер следующим  образом характеризует патримониальную  бюрократию: "Там, где несвободные  чиновники действуют в иерархической  организации с безличными сферами  компетенции и, следовательно, в  формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной  бюрократии" [7]. Но следует отметить, что патримониальные чиновники  не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из не патримониальных источников. Обратимся теперь к рассмотрению вопроса о теоретическом статусе понятия патримониальной бюрократии. Есть основания считать, что этот термин не обозначает в работах Вебера отдельного идеального типа, но имеет лишь конкретно-эмпирические воплощения. Хотя Вебер и указывает на наличие в патримониальной бюрократии определенных рациональных черт, эти черты не уточняются. Характеризуя небюрократическое патримониальное чиновничество, Вебер перечисляет те признаки рациональной бюрократии, которые в нем полностью отсутствуют. Однако он не приводит такого же исчерпывающего перечня признаков патримониальной бюрократии.                                                           Вебер следующим образом определяет рамки использования этого термина: "Мы будем все время вынуждены, пользуясь такими словообразованиями, как "патримониальная бюрократия", указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства" [3]. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.                                                                    Следует уделить пристальное внимание понятию "сословное господство" в его отношении к патримониальной бюрократии. Отличительным признаком сословного господства является апроприация должностей чиновниками. Как подчеркивает Вебер, если централизованный патримониальный режим предполагает отделение должностного лица от средств управления, то при сословном господстве осуществляющее власть лицо полностью контролирует средства управления [4].                                                              В такой управленческой структуре все властные полномочия поделены между патримониальным правителем и чиновниками, без согласия которых правитель не может ничего предпринять. В этом случае существует прямая зависимость между степенью присвоения должностей чиновниками и властью, которой они обладают. Разумеется, полное присвоение должностей характеризует только чистый тип сословного господства. В исторической реальности существует лишь тенденция к такому присвоению, а в руках патримониального правителя всегда есть средства противостоять данной тенденции.

Важно учитывать также то обстоятельство, что сословное господство не является бюрократическим. Полная апроприация  средств управления чиновниками  означает децентрализацию патримониального режима и распад бюрократических  структур. Что же касается патримониальной  бюрократии, она занимает промежуточное  положение между чистыми типами рациональной бюрократии и сословного господства. В эмпирически наблюдаемых  патримониальных бюрократиях наряду с развитием некоторых рациональных черт проявляется тенденция к  присвоению средств управления чиновниками, которая, тем не менее, не означает полной децентрализации политического  режима.

Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро  она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием  патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.           Итак, понятие "патримониальная бюрократия" в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует, прежде всего, присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.                                                                                                  Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, в Китае, по мнению Вебера, существовал наиболее типичный образец патримониальной бюрократии, которая добилась господствующего положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа [3]. Р. Бендикс в работе "Образ общества у Макса Вебера" акцентирует своё внимание на том, что в своем анализе китайского общества Вебер стремился привлечь внимание к тем его особенностям, которые отличались от условий, сложившихся в Западной Европе [2]. Обсуждая причины, которые обусловили различие путей исторического развития китайской и западной цивилизаций, Вебер вновь и вновь проводил сравнение между китайским патримониальным чиновничеством и западноевропейской бюрократией.                                                                                                      Как указывает Вебер, государственные чиновники представляли собой правящий слой китайского общества в течение более чем двух тысячелетий. Социальный престиж чиновников основывался главным образом на их литературном образовании. В соответствии с установившейся традицией только образованные люди считались компетентными в делах управления, поскольку лишь они являлись искушенными в тщательном соблюдении многочисленных ритуалов. Получившие образование пользовались высоким престижем вне зависимости от социального происхождения. В отличие от образованных людей во многих других культурах китайские чиновники не являлись священнослужителями, хотя знание ритуальных книг, календаря и древних летописей и наделяло их магической харизмой в глазах подвластного населения. Но в целом их социальное положение определялось прежде всего умением писать и знанием традиций и ритуалов, зафиксированных в письменных источниках [4]. Образованный слой представлял собой статусную группу, сохранявшую единство китайской культуры. Мировоззренческой основой такого единства являлось конфуцианство как религиозно-этическая доктрина.                                                                   Одной из особенностей государственного управления в Китае являлась система отбора чиновников по результатам экзаменов. По числу сданных экзаменов судили о квалификации претендента на ту или иную должность. В своей полностью развитой форме эта система служила основой определения социального положения индивидов и семей. Однако отбор претендентов на должности не всегда соответствовал определённым критериям, но нередко определялся родственными связями.                 Обладание должностью приносило устойчивый доход и различные привилегии, включавшие освобождение от трудовой повинности и телесных наказаний. Это стимулировало конкуренцию между соискателями, так как количество вакантных должностей всегда было значительно меньшим, чем число желающих их занять. Благодаря экзаменам китайские чиновники были разделены на ранги, что препятствовало их объединению, направленному против центральной власти. Как пишет Вебер: "Эта система была одним из средств, которые использовал патримониальный правитель, чтобы не допустить формирования закрытого сословия, которое подобно феодальным вассалам монополизировало бы должностные привилегии" [4]. В этом отношении система экзаменов выполняла ту же функцию, что и местничество в допетровской России.                                                   Чиновники с гуманитарным образованием представляли собой социальный слой, который определил всю судьбу Китая. С точки зрения Вебера, судьба стран Запада могла бы быть сходной, если такой слой добился бы политического преобладания и в Европе. Однако в западноевропейских монархиях развитие пошло иным путем.                                                              С точки зрения Вебера, в западноевропейских абсолютных монархиях рационализация бюрократического управления привела в конечном итоге к принципиально новому характеру отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству [4]. Итогом этого процесса стало бесконтрольное правление государственных чиновников, скрывающееся за фасадом монархии.