Парламент как конституционно-правовой институт

Современный российский парламентаризм молод, но было бы безосновательно считать, что возник он почти на пустом месте. Конечно, нельзя говорить о сколько-нибудь реальном самостоятельном значении представительного и законодательного органа в советское время, когда все важные вопросы решались партийно-государственной элитой страны. Отвергался и сам «буржуазный парламентаризм», отрицались западные демократии, теория разделения властей и др.

Не много оснований  говорить и о парламентаризме  в дореволюционной России. Государственная  Дума существовала совсем непродолжительное время (1906-1917 гг.), так и не став органом, сколько-нибудь реально влияющим на политику монарха и правительства. I и II Думы были распущены монархом из-за конфликтов с правительством, а III и IV Думы в основном послушно одобряли правительственные законопроекты. Российская империя по форме правления оставалась монархией с незначительными элементами конституционализма.

Тем не менее, методологические принципы научного исследования, и  в первую очередь принцип историзма, ориентируют на изучение любой проблемы в ее историческом развитии. Несмотря на отсутствие в течение долгого времени такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, в России все же накоплен опыт исследования основополагающих принципов парламентаризма и его многих частных вопросов.

В советский период утвердились  традиции функционирования коллегиальных  законодательных органов, организации  их работы, законодательного процесса и т.д., не без учета которых  произошло становление современного парламентаризма. Несмотря на абсолютизацию классового подхода к политико-правовым явлениям, нельзя отвергать, руководствуясь лишь идеологическими соображениями, все наработки конституционно-правовой мысли того времени¹.

Также следует иметь в виду и конституционно-правовой опыт и традиции дореволюционной России. Не случайно специалисты по многим отраслевым юридическим дисциплинам обращаются к политико-правовой мысли XIX-начала ХХ вв., желая установить преемственность в развитии науки. Это имеет под собой серьезные основания. Нужны объективные исследования исторического характера. В советское время они в основном велись с тенденциозных методологических позиций. К тому же работ по истории «буржуазной» политико-правовой мысли было немного - зачем детально изучать то, что сразу и в целом отвергалось из-за «классовой ограниченности».

Ныне дореволюционная  юриспруденция становится объектом не только исторического анализа. Многие авторы призывают идти вперед, ориентируясь на практический и научный опыт наших предшественников. Обращение к отечественному опыту должно стать одним из методологических принципов современных конституционно-правовых исследований.

О создании представительного  законодательного (законосовещательного) органа говорят в России уже более двух веков. Сами же идеи ограничения 
абсолютной монархической власти коллегиальным органом, представительства, законности имеют еще более давнюю историю. Особый интерес представляет практика деятельности Государственной Думы. «Достижения теории и опыт конституционного развития России в начале ХХ века могут быть использованы в условиях совершенствования современной российской конституционной системы и построения правового государства. Важное значение имеют парламентские прецеденты, депутатские запросы, а также институт конституционной ответственности министров, введения которого требовали конституционалисты и либеральные государствоведы»¹.

Таким образом, современная  теория парламентаризма и парламентского права должна опираться и на отечественный опыт.

Сам термин "парламент" происходит от латинского "parlare" - говорить. Нередко указывают - и от французского "parler", которое тоже означает "говорить". Таким образом, этимологически в названии данного  органа подчеркнута специфика принятия решений коллегиально - перед этим происходит его обсуждение. Термин "парламент" для обозначения коллегиального представительного органа был впервые в таком значении использован в средневековой Англии (вторая половина XIII века). Заметим, что во Франции почти до конца XVIII века парламентом назывался суд провинциального уровня.

Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти². Другое собирательное название выборного представительного органа - легислатура (от латинского lex - закон). Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых 
проистекает из того, что их члены являются представителями общества. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII века в ходе затянувшегося конфликта между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами¹.

К пониманию термина  «парламентаризм» в науке конституционного права предложены различные подходы. В соответствии с наиболее распространенным "парламентаризм есть особая система  организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка»².

Примерно такое же определение дано в одном из учебников  по конституционному праву зарубежных стран: «Парламентаризм - такая форма государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей»³.

Есть и более узкое  понимание парламентаризма - как  государственного режима. Государственный  режим - это реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государства. Понятие вводится для пояснения категории «форма правления», которая представляет собой юридическую модель отношений между высшими органами. Например, при одной и той же форме правления - парламентской монархии или республике - и в том и в 
другом случае, в зависимости от особенностей партийной системы, могут существовать два государственных режима: министериализм и парламентаризм. В странах, где существует двухпартийная (Великобритания, Канада и др.) или многопартийная система с одной доминирующей партией, правительства -однопартийные. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством. Однако на деле правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте большинством, через эту партийную фракцию полностью контролирует его работу. Такой государственный режим получил название системы кабинета, или министериализма. Но если ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте и не может сформировать однопартийное правительство, тогда мы наблюдаем реальное верховенство парламента в системе органов государства. Правительство несет перед ним ответственность за свою деятельность. Это и характеризует парламентарный режим, или парламентаризм¹.

Таким образом, господствующая точка  зрения такова, что парламентаризм предполагает ведущее положение парламента в системе высших государственных органов. Но при этом сами термины «ведущее положение», «ведущая роль» представляются не вполне определенными. Означают ли они полное отсутствие парламентаризма в президентской и полупрезидентской республике, в конституционной и дуалистической монархии? Подобные выводы обычно не делаются. Не говорят ведь об отсутствии парламентаризма в России на том основании, что в Конституции РФ глава, устанавливающая конституционно-правовой статус Президента РФ, идет впереди главы, определяющей конституционно-правовой статус парламента. И этот факт не случаен, а обусловлен значением должности Президента в Российской Федерации.

Более определенно высказываются  М.В. Баглай и В.А. Туманов. По их мнению, государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом. Неверно использование этого понятия лишь на том основании, что в стране существует парламент, если ему не принадлежит верховная власть; а такое положение мы наблюдаем лишь в парламентарной республике и парламентарной монархии. Очевидно, парламентаризмом нельзя назвать систему взаимоотношений, существующих между парламентом и главой государства в президентской, полупрезидентской республике и дуалистической монархии¹.

Такие взгляды поддержаны в литературе. Парламентаризм возникает  и существует тогда, когда парламент  наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его  деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследству)². Главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне³.

Но подобная ограничительная  позиция вовсе не обязательна. Так, по мнению С.А. Авакьяна, основные признаки парламентаризма - представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы¹. Здесь, как видно, не идет речь о верховенстве парламента, хотя и говорится о его весьма серьезных полномочиях, возможных лишь в условиях демократического политического режима.

И.М. Степанов указывает  такие виды парламентаризма: развитой, открытый, приглушенный (в зависимости  от фактической полноты и силы действующих в нем нормативов), рационализированный, министериальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др. В моделях парламентаризма первого ряда отражены особенности политического режима (демократического, либерального), характерного для той или иной страны; в моделях парламентаризма второго ряда - особенности формы государства (республика, конституционная монархия), государственного устройства и правления².

Более широкое понимание  парламентаризма связывается с  распространением этого понятия  на характеристику всей политической системы общества. Отмечается, что современное государствоведение, учитывая многие новые явления и институты (развитие системы политических партий, усиление значения выборов и массового электората, изменение положения депутата и возрастание его зависимости от партий, появление наряду с прессой иных средств массовой информации), значительно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем. Это позволяет говорить и о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с обществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти¹.

Еще одна трактовка не связывает парламентаризм напрямую с демократическим политическим режимом, а подразумевает вообщепринципиальное существование коллегиального представительного (представляющего народ, сословия или даже только аристократию, дворянство) органа, обычно избираемого, который обладает законодательными (или даже законосовещательными) правами.

Представительные учреждения известны достаточно давно, начиная  с аристократических и демократических  республик Древнего мира (древнегреческие  города-государства, Древний Рим  республиканского периода), где они занимали временами ведущее место, конкурируя с единоличным или олигархическим правлением. В Средние века получили распространение сословно-представительные коллегиальные органы, которые во многих европейских странах (Англия, Франция, Испания, Польша и др.) так или иначе ограничивали абсолютную власть монархов.

Необходимость финансирования военных расходов и других потребностей королевского двора привела к  включению в состав парламентов  представителей «третьего сословия» - промышленников, купцов, способствовала закреплению за парламентами бюджетно-финансовых полномочий. Определенное влияние на возникновение современного парламентаризма оказала деятельность представительных органов в самоуправляющихся торговых городах-республиках. В России появление профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства, отдельные элементы которого обнаруживаются еще в жизни Киевской Руси, Московского государства¹.

С какого времени отсчитывать  историю парламентаризма? С институтов представительной демократии Древней  Греции и Рима? С возникновения  в Средневековье органов сословного представительства? С момента частичного или полного ограничения монархической власти? С принятия конституций и введения конституционного правления?

В исторических исследованиях  проблем парламентаризма верх берет  широкое употребление этого термина². Имеется в виду развитие самой идеи парламентарного, представительного правления. На протяжении исторического развития многих стран в общественном сознании утверждалось, что наиболее легитимный способ принятия ответственных государственных решений - принятие их представительным органом. В течение многовековой практики были обкатаны процедуры формирования, созыва и роспуска, деятельности представительных органов, их взаимоотношения с иными органами государства, в первую очередь - с монархом и исполнительной властью. Немалый опыт также накоплен в процессе принятия законов, осуществления иных полномочий, ныне принадлежащих современным парламентам, организационного обеспечения представительных учреждений.