Парламент как конституционно-правовой институт

Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая  часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Комментируя американскую Конституцию, А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу мнение знатока американского конституционного права Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»¹. Подобная позиция присутствует и в современных исследованиях. В частности, утверждают, что парламенты нуждаются в создании гарантий от всевозможных ошибок в законодательном процессе и каждая палата двухпалатного парламента как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить. Свойством «противовеса» обладает даже такая реликтовая палата, как Палата лордов английского Парламента, основными юридическими орудиями которой «являются право отлагательного вето, а также неограниченное право внесения поправок в законопроекты»². В итоге, замечает Л.М. Энтин, этим обеспечивается действие системы сдержек (контрбалансировки) внутри парламента³.

Парламентская практика знает и весьма нестандартные  формы народного представительства. Так, парламент Исландии (Альтинг) избирается на основе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов по пропорциональной системе. Затем депутатский корпус делится на две части в соотношении 2:1, и 2/3 депутатов формируют верхнюю палату, а 1/3 - нижнюю. Подобная практика принята в Норвегии, где первоначально избирается весь состав Стортинга. Затем из этого состава 1/4 депутатов избирается в Лагтинг, остальные депутаты образуют Одельстинг.

Вопрос о характере  таких парламентов является дискуссионным. Некоторые государствоведы утверждают, что парламент Норвегии фактически двухпалатный. Часть государствоведов называют такую систему «однопалатной двухпалатной», одновременно подчеркивая ее своеобразие. В отечественной литературе принята официальная точка зрения, сложившаяся в Норвегии, которая исходит из того, что Стортинг является однопалатным. В обоснование тому приводят следующие аргументы. Стортинг образуется в результате  
единых выборов, он собирается и распускается как один орган, нет никаких специальных условий для членства в одной из его частей, кроме членства в самом стортинге, обе его части существуют в течение одного и того же периода, комитеты стортинга создаются из представителей двух его частей, а пленарные заседания стортинга - это заседания обеих его частей вместе¹.

Структура парламента ФРГ  также вызывает неоднозначные оценки в литературе. Специалисты немецкого государственного права подчеркивают, что в соответствии с Основным законом Бундесрат является федеральным конституционным органом, по существу - палатой земель. Такое определение Бундесрата не мешает одновременно утверждать, что он не является ни парламентом, ни второй палатой двухпалатного парламента². При этом обращается внимание на то, что немецкая конституция не употребляет термина «парламент», а посвящает специальные разделы двум корпорациям (палатам). Причем строгий конституционно-правовой подход к Бундесрату не позволяет считать его второй палатой парламента. Подобную правовую позицию высказывал и Федеральный конституционный суд Германии. Такие заключения делаются несмотря на то, что Бундесрат в соответствии с Основным законом участвует в законодательстве и «существенно, во многих случаях даже решающим образом влияет на его ход»³.

Вопрос о том, из скольких палат должен состоять парламент, оказался одним из наиболее спорных вопросов парламентского права. В научной  и публицистической литературе к его решению подходят по-разному: от полного отрицания целесообразности второй палаты до признания эффективной лишь двухпалатной организации парламента.

В пользу двухпалатной системы  зарубежная наука конституционного права 
выдвигает два аргумента: во-первых, такая система обеспечивает стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй, формируемой на иной основе; во-вторых, она заставляет парламентскую машину работать, если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты. В поддержку такой позиции приводят и другие аргументы. Например, по мнению французского конституционалиста М. Прело, «единая палата представляет народ односторонне и пренебрегает другими аспектами, хотя значение их нисколько не меньше. Для развитой нации необходимо несколько видов представительства (курсив мой. - П.К.), чтобы точно передать все ее сложные и разнообразные мнения и чаяния»¹.

Обобщая зарубежный опыт, Б.Н. Топорнин отмечает, что практика "недвусмысленно говорит в пользу обособления палат, отражая их специфики в функциях, правах и обязанностях, даже в порядке образования: зарубежная государственная практика использует возможности двухпалатной системы для создания внутрипарламентского механизма «сдержек и противовесов»². В отечественной дореволюционной школе целесообразность двухпалатной системы находила свои объяснения. Так, С. Котляревский считал наиболее совершенной формой парламента двухпалатное представительство, в котором одна палата как бы воплощает момент государственного единства, а другая - момент многообразия.

В конституциях по-разному  решается вопрос о представительном характере бикамеральных парламентов. Если одни конституции подчеркивают представительный характер парламента в целом, то другие указывают и  на представительный характер палат. Оправданно полагать, что это связано с различными способами формирования палат парламента.

Для двухпалатных парламентов дискуссионным  является вопрос о взаимосвязи между  представительным характером верхних  палат и способом их формирования.

В целом в литературе¹ сложилась следующая классификация способовформирования «верхних» палат:

- посредством непрямых, т.е. косвенных, или многоступенчатых  выборов (например, во Франции,  Индии);

- посредством прямых  выборов, хотя и с некоторыми  отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат (например, в США, Бразилии, Нигерии);

- на основе наследования (такой, чисто феодальный, способ  применяется в Великобритании);

- посредством назначения (например, в Австралии, Канаде);

- смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследования (например, в Италии).

Конституционное законодательство зарубежных стран, как правило, не разграничивает характер представительства парламента в целом и верхних палат. Исключение составляют немногие страны - Франция, ФРГ, Италия, Канада. По Конституции Франции Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики», в том числе французов, проживающих за пределами страны. Основной закон Германии, устанавливая, что «земли могут быть представлены другими членами своих правительств», подчеркивает тем самым территориальный (региональный) характер представительства Бундесрата. Итальянский Сенат согласно ч.1. ст.57 Конституции избирается на базе областей.

Между тем испанские Генеральные кортесы представляют испанский народ (ч.1 ст.66 Конституции), а верхняя палата - Сенат - является «палатой территориального представительства» (ч.1. ст.69). Конституция Японии подчеркивает, что «обе палаты состоят из выборных членов, представляющих весь народ» (ч.1 ст.43).

Отсутствует единство мнений о характере представительства  верхних палат и способа их формирования и в доктрине конституционного права.

Зарубежная наука говорит  о необходимости нескольких видов  представительства. Данная концепция предполагает «только такую двухпалатную структуру парламента, при которой обе палаты являются выборными, так как в этом случае парламент якобы обеспечивает, так сказать, "двойное представительство»¹. Однако в зарубежной литературе трудно найти ответ на вопрос, какой именно аспект представительства должна обеспечивать верхняя палата; нет его и в отечественной доктрине конституционного права. Из этого можно заключить, что наиболее существенным для определения представительного характера палаты является не столько порядок ее формирования, сколько осуществление ею в своей деятельности воли народа, так как представительная демократия не должна исчерпываться лишь «периодически проводимыми выборами».

Народное представительство (выражение и осуществление воли народа)это основополагающий принцип демократически организованной государственной власти.

Выделяют следующие  признаки государственной власти в  форме представительной демократии²:

- представительные органы  по своему составу и характеру  деятельности выражают, с одной стороны, совпадающие интересы всего народа, а с другой - 
интересы различных слоев населения;

- эти органы занимают  решающее место в системе органов  государства;

- обсуждают и решают  вопросы на началах коллегиальности,  равенства прав ее членов как участников этой коллегии;

- избранные представители  народа, территориального коллектива  пользуются уважением со стороны  других органов государства, избравшего  их населения, помощью и поддержкой  других государственных органов.

Указанный принцип реализуется путем конституционного закрепления представительной функции парламента, которая специально оговаривается конституциями большинства стран мира. Так, в Конституции США Нижняя палата Конгресса прямо названа Палатой представителей (разд.1 ст.1). Основной закон ФРГ устанавливает, что депутаты Бундестага являются представителями всего народа (ч.1 ст.28). Генеральные кортесы Испании представляют испанский народ (ч.1 ст.66 Конституции). По Конституции Греции депутаты представляют нацию (ч.2 ст.51), а по Конституции Японии парламент представляет весь народ (ч.1 ст.43). Особо подчеркнута представительная функция парламентов в новых конституциях стран Восточной Европы и Азии. Так, в части 1 ст.19 Конституции Венгрии закреплено, что высшим органом государственной власти и народного представительства Венгерской Республики является Государственное собрание. В части 1 ст.58 Конституции Румынии записано, что парламент является высшим представительным органом румынского народа и единственной законодательной властью страны. В соответствии с ч.1 ст.83 Конституции СРВ Национальное собрание - высший представительный орган народа.

Для понимания представительной функции парламента важно иметь  в виду отличие представительства  в частном и публичном праве. Эта проблема, поставленная еще в дореволюционной литературе, по-прежнему остается предметом широких обсуждений. Если в частном праве представительство существует на основе поручительства, когда между доверенным и доверителем устанавливается непосредственная правовая связь, то в публичном праве оно существует в силу делегирования, когда непосредственная связь между сторонами отсутствует. Причем носитель мандата не связан с теми, кто делегирует его в представительный орган. Ряд авторов, рассматривая соотношение делегирования и представительства, отмечают тесную связь этих правовых институтов, что приводит порой к их отождествлению. Однако в тех случаях, когда полномочия представителя не носят характер делегированных полномочий, а принадлежат представителю как часть его служебных, должностных полномочий и вытекают из его компетенции, зафиксированной в конституции и законах, речь идет о представительстве, типичном для сферы публичного права¹.

Отсутствие постоянной правовой связи между избирателями и депутатами дает основания некоторым авторам утверждать «будто парламентское представительство - всего лишь фикция»². Однако с этим нельзя согласиться, поскольку единственным сувереном является народ, воля которого реализуется в различных формах представительной демократии, и хотя зарубежная парламентская практика по-разному решает вопрос выбора структуры парламента, способов формирования палат и определения их представительного характера, но решающим фактором выбора является обеспечение представительного характера парламента и его палат как элемента народного суверенитета в рамках народной (представительной) демократии.

II. ПАРЛАМЕНТАРИЗМ  КАК КОНСТТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

Законодательная власть, осуществляемая представительными  органами, в системе разделения властей  занимает чрезвычайно важное место. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя¹. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.

В России значение парламентаризма  как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с  современными характеристиками основ конституционного строя. В соответствии со ст.1 и 2 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы.

Современный отечественный парламентаризм начал свое развитие относительно недавно - с конца 80-х-начала 90-х годов. В настоящее время в научных публикациях развиваются принципиальные положения теорий правового, демократического, конституционного государства, исследуются и конкретные проблемы деятельности парламента.

В силу теоретической  и практической важности вопросы, связанные  с функционированием парламента, привлекают сейчас все большее внимание специалистов. Большинство отечественных  исследований посвящено современным проблемам парламентской деятельности. Есть немало работ, анализирующих парламентаризм и парламентское право зарубежных государств. В то же время эта проблематика нуждается в дальнейшем изучении, осмыслении, популяризации.