Особенности развития правотворчества в России

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация -- необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества -- законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В законодательной технике есть много недостатков.11Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. М. 2001 с. 93

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980 г. Этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены сведений  относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть  отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет  не только их наименование, но  что не менее важно понимание, толкование, пользование. Как известно  в конце закона или другого  нормативно-правового акта присутствует  лишь подпись президента, либо  должностного лица. Кроме того, анонимность  снижает ответственность указанных  лиц за должную разработку  законов, способствует представлению  на рассмотрение в законодательные  учреждения проектов законов  в сыром виде. К сожалению, в  недоработанном виде они нередко  поступают и на окончательное  утверждение;

- название некоторых законов неоправданно  растянуты, поэтому ссылаться на  их титулы бесполезно. Так титул  известного закона «О монетизации  льгот» №122 занимает полстраницы. Одно это делает его наименование  непередаваемым, к тому же изложено  оно таким языком, который невозможно  понять ни с первого, ни с  третьего чтения. Законодатели нередко  забывают, что законы пишутся  не для одних исполнителей, но  прежде всего для народа. Поэтому  язык закона должен быть понятен  простым людям, а не только  специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса об  отводе земель для «предварительного  согласования» в отношении земельного  участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не  дается, остается неясным существует  ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком  порядке оно производится, относится  согласование только к выбору  земельного участка или также  к предварительному утверждению  проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного  материала. Основным содержанием  законов должны быть права  и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика  допускает внесение в законы  общих деклараций, хотя возможность  «вывода» из них путем толкования  прав и обязанностей является  спорной. Но многие законы содержат  несколько указанную правовую  материю, сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами  законодатели смогли уяснить  себе предмет регулирования и  задачи регулирования, которые они  перед собой ставят. Тем самым  они путают закон с пояснительными  законами, и др. документами. Нередко  статьи закона содержат только  идеи на тему о том, как «должно  быть». Но при этом не указывается, кто и как должен осуществить  эти идеи и каковы санкции  в случае неисполнения (ненадлежащего  исполнения). Такие статьи по сути  являются декларациями о намерениях  и не должны загромождать текста  закона;

- группировка законов в особые  отрасли происходит обычно в  тех случаях, когда законы, имеющие  общий предмет регулирования, объединяются  в кодекс. Например, земельные законы  получили очертания отрасли права  с принятием 1922 года Земельного  кодекса РСФСР (и земельных кодексов  других республик). Кодекс помогает  пользователю обозреть в одном  документе всю группу интересующих  его законов, а законодателя проверить  их взаимное соответствие и  найти пробелы. К сожалению, не  принято снабжать кодексы предметными  указателями, хотя это облегчило  бы пользование ими. Некоторые  кодексы, например гражданский, содержат  указание, что нормы гражданского  права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако  «сверки» соответствующих законопроектов  с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало  в 2005 году проект закона об  автономных учреждениях в сфере  медицины, образования, спорта и др. имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях. Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном кодексе упоминает о потере собственником права на плоды земли, если он передал землю в аренду или в иное пользование. Но здесь Земельный кодекс плохо учитывает варианты гражданских сделок. Он упускает, например, случай передачи земли в доверительное управление - хотя в ГК такой институт предусмотрен. «Забывает» он о случаях наложения ареста на имущество (землю и др.).

Возможен вариант (заимствования) норм из одного кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа игнорируются. Иногда же отношения, которые могут регулироваться смежными отраслями права, попросту обходя стороной. Так, при составлении Жилищного кодекса РФ был почти полностью обойден, «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами и с самовольным размещением во дворах гаражей и др. объектов, и с сервитутами (правом прохода и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, чтобы не вторгаться «в смежные отрасли права». Такая позиция целиком порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепции, двор (равно как и подземельное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный комплекс, который принадлежит правовому регулированию как единое целое.

2.2 Проблемы правотворчества в субъектах Федерации

В России наряду с новыми тенденциями правотворчества (изменение характера и объема) перераспределяются правотворческие полномочия между РФ и республиками, краями, автономными округами и областями. Субъекты Федерации получили больше возможностей для участия в формировании правовой системы. Они имеют равные права на издание нормативно-правовых актов, кодексов и иных законодательных актов. Роль правотворчества в субъектах Федерации растет, это в свою очередь связано с тенденцией децентрализации российской государственности, укрепления в ней федеративных начал.

Как известно, законодательство имеет два уровня: федеральное и региональное. Федеральный уровень предполагает, что "вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов" (ч.4 ст. 76 Конституции РФ). Принцип федерализма возможен, когда субъекты РФ имеют большие полномочия (в т.ч. в сфере правотворчества). Конституция РФ это позволяет, и они их используют. Региональное правотворчество направлено на обеспечение проведения экономических реформ, равноправия форм собственности и т.д. Эти же направления присутствуют и в федеральном законотворчестве, но субъекты Федерации еще учитывают региональные, их цели. Например, во многих республиках принят земельный, лесной кодексы (в Башкортостане 13 кодексов, а Московская область имеет даже градостроительный кодекс), наряду с этим действуют договоры между РФ и субъектами Федерации, касающиеся вопросов культуры.

Правотворчество субъектов РФ осуществляется не всегда равномерно. 
Недостатки в правотворчестве объясняются и отсутствием квалифицированных кадров, теоретической базы.

Растет объем и значение подзаконных актов по сравнению с законами. 
Имеет место, так называемое мелкотемье (например, в Тверской области приняты законы о сходах граждан, о старосте, о главе местной администрации, не лучше было бы принять единый закон о местном самоуправлении), декларативный характер многих положений законов, отсутствие механизма их реализации, мер ответственности, поощрения.

Доходит и до того, что некоторые законы субъектов расходятся с 
Конституцией РФ (например, расширение их правового статуса: право выхода; ряд субъектов определяет права и свободы человека, но в соответствии с пунктом "в" ст. 71 Конституции РФ это ведение РФ).

Соответствие законодательства субъектов Федерации федеральному законодательству - необходимое условие упрочнения российской государственности, обеспечения ее единства и территориальной целостности. 
Необходимо создавать четкий правовой механизм устранения несоответствий и противоречий (создание добровольных согласительных органов). В РФ должна быть создана единая взаимоувязанная система нормативно-правовых актов, включающих в качестве составных блоков и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Федерации (об этом свидетельствует мировой опыт).

В общую правовую систему РФ входит совокупность нормативно- правовых актов субъектов Федерации, следовательно, должна существовать определенная иерархия. Также целесообразно активизировать нормотворчество субъектов Федерации по вопросам, находящимся за пределами ведения РФ.

3 ПЕРСПЕКТИВЫ  РАЗВИТИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ

3.1. Перспективы  развития правотворчества в России

Все сказанное позволяет сделать четыре общих рекомендации в области законодательной техники:

- улучшить информационную  подготовку законопроектов, обеспечивать  законодателям и общественности  надлежащий круг сведений по  затрагиваемым отношениям;

- важнейшим законодательным  актам присваивать собственные  имена;

- подвергать подготовленные  законопроекты по проверке на  соответствие законодательному  языку, а также на их засоренность  внеправовой материей, из подготовленных  законопроектов должны исключаться  инструктивные и «школьные материалы»;

- подвергать подготовленные  законопроекты проверке на предмет  их согласованности с Конституцией  РФ и другими законами РФ, в  частности для того, чтобы они  не вторгались в комплекцию  регионов и местных властей.

Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячелетия в демократических странах мира.11 Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. Журнал российского права, № 6, 2002 с. 17

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов. Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления.

Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.12 Системность законодательства как фактор повышения его качества. ИГП РАН//Государство и право, № 8, 2007 с. 282

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение данной курсовой работы можно подвести следующие итоги:

Правотворчество в правовой сфере - государственная деятельность, завершающая процесс формирования права.

Правотворчество, которое основано на определенных принципах - одно из важных направлений любого государства. Оно всегда было, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механизмом и функциями.