Особенности развития правотворчества в России

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера - в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты - постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Референдум как вид правотворчества. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.12 Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. М. 2006 с. 1132

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них - узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю - выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком. Ныне эта научная идея воспринята законодателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример - коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.13 Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс-справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д. 2002 с. 2073

Наряду с коллективными договорами законом предусматривается в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются, прежде всего, на законы и подзаконные акты. Закон - это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт - это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов РФ. В свою очередь среди федеральных законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним. Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Верховенство законов - одно из необходимых условий существования правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:14 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург. 2001 С. 146-1484

- основные права, свободы и обязанности  человека и гражданина, способы  их охраны, юридическую ответственность  и иные меры принуждения по  отношению к гражданам;

- общие вопросы федеративных отношении  в РФ;

- порядок выборов Президента РФ  и Государственной Думы, формирования  Совета Федерации, их правовой  статус;

- основные принципы организации, формирования и деятельности  органов законодательной, исполнительной  и судебной власти;

- порядок ратификации и денонсации  международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического  развития России;

- правовое положение партий и  иных общественных объединений;

- правовой статус СМИ;

- порядок формирования и расходования  федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы;

- общие вопросы национальной безопасности  РФ;

- порядок введения чрезвычайного  и военного положения;

- уголовную ответственность и  уголовный процесс, порядок исполнения  уголовных наказаний;

- судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется, и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал, либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов - инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.15 Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. М. 2000 С. 246-2475

В Российской Федерации Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс - кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных актов относятся также уставы и положения. Устав - это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение - это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).