Особенности приказной системы государственного управления

1.3 Приказ тайных дел

Среди московских приказов особое место  занимал Приказ великого государя тайных дел, созданный царем Алексеем Михайловичем в 1654 г. По поводу этого учреждения историки высказывали различные суждения. В.Н. Татищев видел в нем подобие  испанской инквизиции, Н.И. Костомаров считал его прообразом тайной полиции. Но уже Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев и  В.О. Ключевский писали о том, что, несмотря на грозное название, Приказ тайных дел представлял собой всего  лишь личную царскую канцелярию с  элементами надзора над административными  органами. Специальное исследование И.Я. Гурлянда показало, что это учреждение было создано для разбора челобитных на царское имя. Вопреки сложившемуся мнению, Приказ тайных дел не занимался непосредственно государственными преступлениями - «словом и делом государевым» и даже, как с некоторым удивлением, отмечал И.Я. Гурлянд «не имел своего застенка, этой непременной принадлежности розыска того времени, особенно по государственным преступлениям.

Вместе с тем Приказ тайных дел  был одним из важнейших правительственных  учреждений. Приказом руководил лично  царь, а бояре к тайным делам  не допускались. Как писал Г. Котошихин, «А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали».

Тайный дьяк носил титул «дьяка в государевом имени», что означало право подписывать указы от имени  царя. При тайном дьяке состояло десять подьячих. Главной задачей  Приказа тайных дел являлся негласный  контроль над высшими должностными лицами. Подьячие Приказа тайных дел присматривали за воеводами во время войны и посылались с посольствами за границу: «и те подьячие над послы и над воеводами подсмтривают и царю приехав, сказывают: и которые послы, или воеводы, ведая в делах неисправление свое и страшась царского гневу, и они тех подьячих дарят и почитают выше их меры, чтоб они, будучи при царе их послов выславляли, а худым не поносили».

Таким образом, приказ тайных дел ведал  некоторыми отраслями, по разным причинам требовавших особого внимания со стороны царя, например, гранатным  делом и гранатными мастерами. Кроме  того, будучи личным царским учреждением, Приказ тайных дел занимался второстепенными  с нашей точки зрения, но любимой  «царской потехой» - соколиной охотой. После смерти царя Алексея Михайловича  Приказ тайных дел был упразднен.

Глава 2. Особенности приказной системы государственного управления

2.1 Приказная бюрократия

Создание приказной системы  привело к формированию особого  слоя приказной бюрократии. Приказной  люд наполнял палаты в Кремле в  царском дворце и избы на площади. Начальниками важнейших приказов (их называли «судьями», поскольку в  большинстве случаев выполняли  и судебные функции) назначались  бояре, окольничии или думные дворяне. Некоторые из руководителей Посольского приказа, например А.Л. Ордин-Нащокин, носили титулы «великих государственных посольских дел и государственной печати оберегателя» и в донесениях иностранных послов назывались на западный лад канцлерами. В большинстве случаев начальникам приказов давались «в товарищи» помощники из стольников, спальников и других служилых людей. На практике приказами чаще всего управляли не высокородные бояре, а дьяки - профессиональные чиновники, выходцы из различных сословий. Несмотря на худородство, они имели большое влияние и в небольших приказах управляли самостоятельно. Несколько дьяков, представлявших важнейшие приказы имели чин думных дьяков. «Московское дьячество», являвшееся сплоченной и стяжавшей большие богатства чиновной корпорацией, всегда было объектом зависти и неприязни со стороны провинциального дворянства. Большинство приказов располагалось за кремлевскими стенами, при Борисе Годунове между Архангельским собором и Спасскими воротами было выстроено двухэтажное П-образное здание, к 80-м гг. XVII в. оно обветшало, и на его месте было построено новое, гораздо более обширное.

Каждому приказу отводилось несколько  палат. Одна из них именовалась «казенкой», поскольку в ней хранились  казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали «столами», то есть отделением. В крупных приказах «столы» делились на «повытья». Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.

По замечанию В.О. Ключевского  витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда  кажется трудной, даже при небольшом  навыке их очерк читается легко и  быстро; совсем другое дело неудобочитаемые  резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей. Историк  Н.П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: «Обычно текст документа  писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялись в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную  ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний  челобитчика, книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения  по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - «столп». На месте склейки («сставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой «сставе», что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.

Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько  подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на «старых», «середней статьи» и «молодых». Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались «верстанными», не получавшие жалования - «неверстанными». Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки - «посула» нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую «московскую волокиту». Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, «кормились пером», то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам.

Фактически, изменение приказной  системы начинается 30 января 1699г. с  момента издания Пётром I 2-х указов:

«Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми для управления казенными сборами и градскими повинностями об исключении гостей и посадских людей из ведомств воевод и приказов».

«Об учреждении в городах земских  изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми для управления казёнными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов».

Эти указы фактически начинают изменение  приказной системы, которые потом  привели к организации коллегий и, позже, к отмиранию приказов. В первом указе говорится, что “ведомы они, гости и купецкие, и промышленные люди, и купецкими и росправными всякими делами и его, великого государя, окладными доходами и иными сборами в розных приказах, и известно… учинилось, что им … во многих их приказных волокитах и от приказных и розрых чинов от людей в торгах их и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье … а иные от них оскудели … (и для того, чтобы этого не было впредь) … от тех их нужд быть им всегда свободными” а царю доимки все собрать и отныне “… гостей и готиные сотни и всех московских сотен и слобод посадских и купецких и промышленных людей и чернослободцев в приказах судьям и приказным людем, где они наперёд сего судом и всякими росправными и челобитчиковыми и купецкими делами и службами и всякими поборами были ведомы: ныне и впредь в тех приказех не ведать ; … их … во всех ... делех и соборах … ведать у бурмистров”… Таким образом, фактически, большая часть приказов теряет свои основные функции (ведение по всем делам гостей, гостиные сотни, чернослободцев, промышленных людей, посадских и купцов) которые передаются новым чиновникам. При этом приказы должны передать туда все старые дела по перечисленным вопросам и сдать отчёты о том, что уже сделано. То же сделано и по отношению местного управления: во втором указе говорится что отныне “посадские и всякие купецкие и промышленные и уездные люди” должны выйти из ведомства воевод и выбирать сами себе начальство в земские избы. Выбранные люди должны приехать в Москву и получить специальные «памяти», в которых говорится об их новом положении, об этом же Разряд должен разослать во все города грамоты.

Эти указы - первый шаг на пути к  изменению аппарата управления, необходимость, вызванная шаткостью старой системы.

Система центральных учреждений была подобна многовековому дереву: корни - традиции и привычка, ствол - представительная монархия, огромная зелёная и цветущая крона - приказы и комиссии. Корни  уже начали подсыхать, ствол прогнил и начал рушиться, а крона стала настолько тяжелой и громоздкой, что её трухлявая опора вот-вот сломается. Если такое дерево не убрать, то оно рано или поздно рухнет и сломает молодую поросль. В данном случае молодой порослью, тянущейся от тех же старых корней является новая форма правления - абсолютизм. Пётр I пришёл к власти и изменил форму государственного аппарата, однако он создал свои коллегии, Ратушу и другие учреждения не на пустом месте. Он забрал часть функций и даже часть людей из старых приказов. При том, что новый правитель старался во всём походить на Европу и создавал новые бюрократические инстанции, приказы не смотря ни на что, долго с ними сосуществовали. Лишь преемники императора завершили формирование слоя «дворянской бюрократии» этот процесс шёл с начала XVIII в. по 60-е гг. XVIII в. Но мы видим, что в начале новая «дворянская» бюрократия опиралась на старую «служилую» и логически вытекала из всех событий и явлений XVII в.

2.2 Государственная служба приказной системы

Приказная работа была основной обязанностью всей приказной группы и являлась тем ядром, вокруг которого складывалась служба гражданская, как особая отрасль  государственной службы. Особенностью приказной работы в целом было ее крайнее многообразие, что соответствовало  деятельности государственного аппарата в период нечёткого разделения отдельных  функций управления. Основные группы вопросов, с которыми сталкивались в своей работе приказные люди центральных и местных учреждений были связаны с судебными, административными  и финансовыми сторонами их деятельности. При этом каждая из приказных групп  занимала особое место в решении  этих вопросов.

Приказные обязанности думных дьяков распадались на две части: деятельность в Боярской думе и в приказах. В первом случае думные дьяки являлись докладчиками по делам приказов, записывали и формулировали царские указы  и решения Думы. В их обязанности  входило также объявление о повышении  в чинах представителей высшей знати. Важное место они занимали и в  работе комиссий по местническим спорам.

Помимо этого думные дьяки исполняли  обязанности судей в важнейших  приказах государства: Посольском и  Разрядном. Функция их была в основном распорядительной: они санкционировали  пересылку денег в другие ведомства, выдачу жалования и т.д.

Во второй половине века, с ростом количества думных дьяков и падением их значения в государственном управлении, роль их в приказах несколько понижается. Они реже назначаются самостоятельными главами учреждений, а некоторые  по характеру обязанностей превращаются в товарищей судей и воевод, чем сравниваются с приказными дьяками. Вместе с тем деятельность думных дьяков в приказах только условно  может рассматриваться как «приказная работа», т.к. она скорее приближается к почётной судейской службе.

Круг служебных обязанностей приказных  дьяков был иным. Он хорошо охарактеризован  Г. Котошихиным: «На Москве и в городех и в приказех з бояры и окольничими и думными и ближними людьми, и в посольствах с послами бывают они в товарищах, и сидят вместе и делают всякие дела, и суды судят и во всякие, посылки посылаются», - отсюда ясно, что приказные дьяки являлись товарищами судей и воевод и играли важные, хоть и второстепенные, роли. Нередко они возглавляли большие приказы, даже во второй половине века, когда значение их несколько уменьшилось. Находясь в приказах более долгое время, чем приказные судьи, они были истинными знатоками специфики дел данного приказа. Перемещаясь же из приказа в приказ, они приобретали большой опыт гражданской службы в целом. Они готовили и предопределяли решения, по важнейшим возникавшим в приказах вопросам судебного и административного характера. однако функции дьяков не выходили из-под контроля глав приказов. Главной функцией дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих: они должны были проверять наиболее важные исходящие документы и имели право “приписывать” память в другие равностоящие учреждения, а также грамоты на места или отписки из приказных изб в Москву. Дьякам обычно принадлежали пометы на документах. Иногда дьякам поручались специальные здания по вопросам, входившим в компетенцию приказа, например, надзор за строительством.

Промежуточное место в между дьяками и подьячими занимала деятельность подьячих с приписью. Название происходило от того, что они имели право “приписывать”, т.е. подписывать по листам, исходившие из данного учреждения документы, что выражало значительную административную самостоятельность этой группы и приближало её по кругу обязанностей к дьячеству. На протяжении всего века подьячие с приписью управляли житными столами приказов и изб. Однако этим их роль не исчерпывалась. Они находились почти во всех приказах. Основную массу подьячих с приписью составляли все представители высшей квалификационной группы - старые подьячие. Приписные подьячие в приказах с судейской или дьяческой верхушкой находились во главе повытий или столов. Они распределяли работу между подьячими и проверка исполнения наиболее ответственных работ. Сами они подготавливали черновики исходящих документов, в основу которых клались дьячьи пометы: “А случитца писать о чём грамоты в окрестные государства, и те грамоты прикажут готовить посольскому думному дьяку, а думный дьяк прикажет подьячему, а сам не готовит, только чернит и прибавляет что надобно и не надобно”. В руках приписных подьячих находилась основная часть финансовой деятельности приказов - ведение приходно-расходных книг, хранение казны, конкретные выплаты из неё и т.д. Обязанности подьячих с приписью на местах были более однородны и сводились по существу к подмене функций городовых дьяков, которые имелись в приказных избах далеко не повсеместно. Там на них падала в основном финансовая отчётность перед приказами. Они должны были составлять ежегодные сметные списки с полным отчетом о приходе и расходе ,средств.