Особенности приказной системы государственного управления

Оглавление

Введение………………………………………………………………………….3

Глава 1. Становление приказной  системы в России………………………….5

1.1 Формирование и система приказов  в России……………………………..5

1.2 Классификация приказов……………………………………………………8

1.3 Приказ тайных дел…………………………………………………………12

Глава 2. Особенности приказной  системы государственного управления…14

2.1 Приказная бюрократия……………………………………………………..14

2.2 Государственная служба приказной  системы……………………………19

2.3 Приказное делопроизводство XV-XVII вв………………………………..25

Заключение……………………………………………………………………...30

Список использованных источников и литературы………………………….32

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Середина и вторая половина XVII в. характеризуются коренными изменениями в социально-экономической жизни России, ее внутриполитическом развитии и международном положении. Это время, с одной стороны, окончательного укрепления и оформления крепостничества, а с другой - развития буржуазных связей внутри феодальной формации, нашедших свое выражение в складывании всероссийского рынка, возникновении мануфактурного производства, углублении социального расслоения деревни. Противоречивость этих процессов обусловила крайнее обострение классовой борьбы и в городе, и в деревне. На этот период приходится волна городских восстаний в центре и на местах, вспышка национальных движений в Поволжье и Сибири и, наконец, мощная Крестьянская война.

Изучение систем центрального управления предшествующих эпох имеет важное значение для понимания особенностей эволюции государственного механизма. Научный анализ наиболее существенных этапов их развития способствует уяснению закономерностей государственно-правового развития в целом. Поэтому исследование общего и особенного в системах органов государственной власти на разных этапах исторического развития государства является одной из важнейших задач историко-правовой науки. Анализ исторических особенностей функционирования органов государственной власти имеет особое значение в современных условиях на этапе проведения реформ, становления и адаптации механизма государства современной России. Вышеизложенное определяет актуальность рассматриваемой темы.

 Эпоха формирования единого Российского государства в конце XV в. вплоть до конца XVII в. является ключевой в развитии Российской государственности и остается важнейшим объектом исследований. Изучение системы приказного управления выступает здесь составной частью этого направления в историко-правовой науке.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Становление приказной  системы в России

1.1 Формирование и система  приказов в России

Приказная система управления на протяжении конца XV - XVII веков являлась важной составной  частью механизма государства. Определение  «приказное управление» акцентирует  внимание на конкретно-исторических особенностях центрального управления конца XV - XVII вв. Они имеют важное значение в сравнении с иными системами центрального управления, например, более раннего или позднего периода истории России. В этом случае отличительные черты приказного управления будут, прежде всего, характеризовать особенности механизма государства конца XV - XVII вв.

С 70-х гг. XV в. отмечаются качественные изменения в делопроизводстве. В  указанное время происходит трансформация  существующих органов управления и  формирование первых приказов.

Термин «приказ» понимался современниками как любое ведомство безотносительно  его места в структуре органов  государственной власти, ведущее  своё делопроизводство и наделенное судебной властью. Термин «приказ» начинает использоваться на практике с 30-х гг. XVI в. Анализ статей Судебника 1497 г. позволяет  утверждать о существовании в  конце XV в. учреждений приказного типа - «суда боярина», в функции которого входило осуществление судопроизводства. По меньшей мере, четыре должности составляли его штат. «Суд боярина» характеризуется в соответствии с нормами Судебника 1497 г. следующими чертами: во-первых, суд боярина - центральный суд; во-вторых, суд боярина является судом первой инстанции; в-третьих, суд боярина обладает определенной компетенцией по подсудности; в-четвертых, следует говорить о нескольких судах бояр, независимых друг от друга в административно-иерархическом отношении, но обязанных координировать свои действия.

Наконец, суду боярина органы местного управления (наместники и волостели) должны «докладывать» дела. Суд боярина  компетентен во всех вопросах в зависимости  от принадлежности жалобщика к той  или иной категории населения. В  Судебнике 1497 г. применительно к  суду боярина используется термин «управить», имевший для средневекового человека широкое значение, включая в себя значение термина «судить». В обществе XV - XVII в. административное решение не было отграничено от судебного состязательного процесса с точки зрения представлений о справедливости. Это обстоятельство характеризует особенности средневекового мировоззрения и означает нерасчлененность административно-правовых и гражданско-правовых - то деление, которое станет известно и будет разрабатываться правовыми доктринами «нового времени». Это объясняет тот факт, что руководители приказов в XVI-XVII вв. назывались судьями, а все приказы обладали судебной властью.

Появление первых приказов было вызвано  распоряжениями монарха Ивана III. В  равной мере это относится и к  дальнейшей эволюции приказного строя  управления. Основная причина появления новых органов государственной власти и трансформации старой системы управления заключалась в изменении условий общественной и государственной жизни, происшедших в последней четверти XV в. в связи с созданием единого русского государства. Необходимость эффективного управления повлекла за собой изменения в структуре органов государственного управления. Указанные изменения не были итогом целенаправленной политики по реформированию механизма государства. Новые ведомства возникали по мере необходимости и в формах наиболее целесообразных в конкретных исторических условиях. В условиях партикуляризма как характерной черты средневекового права это не обязательно означало унификацию органов и принципов управления. Данное обстоятельство объясняет относительно длительный процесс формирования приказов как системы центрального управления на протяжении более чем полувека: с появления первых приказов в конце XV в. до административных преобразований 50-х гг. XVI в.

Однако в этот период управление не составляло стройной системы и  строилось на системе «поручений» - какой-либо круг дел передавался  в ведение определенного лица по степени близости и доверия  к нему великого князя. В отдельных  случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало  несколько разных учреждений, что  приводило к смешению их функций  и неразберихе.

Особенности приказов как органов  государственной власти XVI-XVII в. заключались, в том, что уже в то время  они функционировали в соответствии со следующими бюрократическими принципами: 1) должностные лица приносили присягу  и должны были лично исполнять  обязанности; 2) существовал порядок  продвижения по службе; 3) велась подготовка кадров служащих приказов; 4) существовал  единый порядок подготовки и рассмотрения дел; 5) в приказах было развитое делопроизводство; 6) существовала специализация структурных подразделений приказа и отдельных должностных лиц на выполнение определенных функций; 7) за исполнение должностных обязанностей было предусмотрено частичное государственное обеспечение. Многие из указанных принципов, лежали в основе деятельности приказов уже в XVI в. Наибольшее значение они приобрели лишь в XVII в., в эпоху расцвета приказного управления.

 

 

 

1.2 Классификация приказов

Число приказов постоянно увеличивалось: от тридцати в конце XVI в. до восьмидесяти в конце XVII в. Приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного  времени без определенного плана  и последовательности, была чрезвычайно  громоздкой и запутанной. В. О. Ключевский метко сравнил ее с хаотичной дворцовой застройкой: «Московское управление складывалось, как строились государевы московские дворцы: вместе с ростом царской семьи и хозяйства к основному корпусу прибавлялись пристройки и надстройки, терема, светлицы, новые крыльца и переходы».

Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения  компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю  еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С  большой дозой условности можно  подразделить приказы на 1) отраслевые, 2) территориальные и 3) дворцовые. В  свою очередь отраслевые приказы  можно подразделить на а) сословные, б) военные, в) судебно-полицейские и г) финансовые. Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот. 

Ряд приказов занимался делами отдельных  сословий. Важнейшими считались Разрядный  приказ, заведовал распределением и  назначением служилых людей «по  отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава  армии, администрации, приказов, составляли «смотренные списки» служилых людей, отмечая, кто из них в «естях» (присутствует), а кто - в «нетях» (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти «земских метельщиков».

К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных «полков иноземного строя» появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.

Судебно-полицейские функции выполняли  Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный  приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были «мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье». Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем, это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.).

Торговлей и финансами ведал  приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами  с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в  отдельных районах ведали так  называемые «чети» или «четверти». Несмотря на свое возникновение в  середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ.

Отдельную группу составляли территориальные  приказы. Собственно говоря, территориальный  принцип прослеживался даже в  деятельности «четей», или «четвертей», которые обладали не только финансовыми, но и административными правами  по отношению к тяглому населению  подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно  присоединенные территории управлялись  из Москвы особыми приказами: Сибирским  приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями. Большую  группу приказов составляли дворцовые  приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы  между общегосударственными приказами  и учреждениями, обслуживавшими потребности  царя и придворных. В Казенном дворе  хранилась царская казна, неотделимая  от казны государственной. И знатным  людям, и духовенству, и царской  прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и  расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей. Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ.