Особенности государственного регулирования деятельности предприятий аэропортов и направления его совершенствования

В Doc 9422-AN/927 ИКАО "Руководство по предотвращению авиационных происшествий" отмечено: "Если компания испытывает серьезные финансовые проблемы, персонал может пойти на понижение допусков безопасности за счет "срезания углов". В этих условиях и работают в настоящее время многие российские аэропорты.

Если ставки сборов - это инструмент государственного регулирования в отношении субъекта естественной монополии, находящегося в федеральной собственности, то должны быть созданы условия, основанные на принципах поддержки деятельности аэропортов в различных регионах страны.

Причем, как показывает практика, эта поддержка должна включать в себя прямые и косвенные государственные субсидии из бюджетов всех уровней, а также необходимые источники финансовых средств для обеспечения безопасной эксплуатации аэропорта (аэродрома).

Пока окончательный выбор цели тарифной политики неочевиден. Продолжается поиск баланса интересов всех заинтересованных сторон. Недопустимо одно - смещать цель: прибыль вместо безопасности полетов.

По итогам 2014 г. была проведена Коллегия Росавиации, и из доклада руководителя Росавиации, во-первых, следовало, что организациям воздушного транспорта удалось добиться существенного роста основных производственных показателей - увеличился объем перевозок пассажиров почти до 57 млн., что на 26,3% больше показателя 2009 г. Увеличение показателей произошло как по внутренним (21,5%), так и по международным (39,7%) перевозкам.

Главное - это реальные показатели развития воздушного транспорта и безопасности сооружений аэродромов, которые имели начисленный износ 100%. Неизвестно, какими были бы показатели в случае, если бы 38 реконструированных взлетно-посадочных полос и других объектов аэродромов в рамках реализации федеральных целевых программ не подкрепили работу воздушного транспорта в 2010 г. Результаты работы реальны, и это не "видимость работы воздушного транспорта".

Основным источником финансирования мероприятий по сохранению и воспроизводству инфраструктуры гражданской авиации до 1992 г. был амортизационный фонд.

В настоящее время амортизационный фонд в сфере деятельности воздушного транспорта утрачен, а амортизационная политика не находит отражения в транспортной стратегии. Таким образом, если следовать по пути устойчивого развития всей аэродромной сети, то мы вынуждены необходимо идти на определенные альтернативные меры: (а) нормализовать бухгалтерский учет; (б) через инвентаризацию имущества определить физический износ всех сооружений аэродромов и их воспроизводственную стоимость по рыночным ценам; (в) из федерального бюджета наполнить амортизационный фонд необходимыми средствами для ликвидации износа.

Есть другое решение - уже недостаточно просто установить нормативы финансовых затрат на содержание и ремонт сооружений аэродромов. Отставание необходимо наверстывать ускоренными темпами при помощи государственного субсидирования не только развития, но и компенсации недостающих средств для нормативного содержания и ремонта, включая капитальный ремонт.

При этом в случаях реализации различных ФЦП и ввода объектов в эксплуатацию (постановки на бухгалтерский учет) организации воздушного транспорта по действующему законодательству не должны превращаться в банкротов.

Всякие другие решения будут продолжать оказывать в большей или меньшей степени негативное влияние на безопасность, конкурентоспособность и регулярность работы отечественных аэропортов. Нельзя очень долго поддерживать устойчивость аэропортов искусственно - за счет перекосов в тарифной политике, недостатков в бухгалтерском учете, налогообложении, амортизации ОПФ и т.д.

Целесообразно разработать положение о проведении профилактического технического обслуживания аэродромов с целью их содержания в состоянии, которое не повлияет отрицательно на безопасность, регулярность или эффективность полетов воздушных судов, как это рекомендовано в главе 10 приложения N 14 к Конвенции о международной гражданской авиации (ИКАО) "Конвенция о международной гражданской авиации"(заключена в г. Чикаго 07.12.1944)//CПС «Консультант Плюс»//, а также восстановить практику проведения профилактических планово-предупредительных ремонтов сооружений летных полей аэродромов гражданской авиации, которая имела место в МГА СССР. Это предложение вносится неоднократно, но не реализуется.

Половина аэропортов в северных районах имеет грунтовые взлетно-посадочные полосы. Постановление Правительства Российской Федерации от 20.12.2007 N 907 Постановление Правительства РФ от 20.12.2007 N 907(ред. от 05.05.2012)"Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям (за исключением федеральных государственных учреждений и федеральных казенных предприятий), эксплуатирующим аэродромы, находящиеся в федеральной собственности или в собственности акционерных обществ.

Собрание законодательства РФ", 31.12.2007, N 53, ст. 6604 утвердило порядок предоставления субсидий из федерального бюджета организациям, эксплуатирующим аэродромы Севера только с искусственными покрытиями ВПП. В настоящее время законодательство Российской Федерации в части земельного налога и налога на имущество предусматривает особый режим налогообложения в отношении организаций железных и автомобильных дорог, но не аэродромов. Первый налог - местный, второй - субъекта Российской Федерации.

Прекратили существование механизмы плановой экономики по отраслевой централизации средств и ресурсов, иммобилизации финансовых средств и перекрестного субсидирования, обеспечения материальными средствами, оборудованием, специальной техникой и финансирование, как правило, на безвозмездной основе.

У российских аэропортов в северных районах, как правило, показатели размера переменных расходов имеют равное или большее значение, чем размер постоянных расходов, это указывает на то, что в экономике аэропортов не все благополучно.

Нельзя искать пути работы и финансовой устойчивости в условиях рынка там, где этого рынка нет по причинам малой интенсивности полетов, незначительного спроса и безальтернативности.

Во многих странах мира местные воздушные сообщения субсидируются из средств бюджетов разного уровня (США, Канада, Китай, Австрия, Бразилия и др.).

Как определено в Концепции развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года, аэропорты Севера нуждаются в ежегодных субсидиях в размере трех млрд. рублей (в ценах 2007 г.), а выделяется ежегодно 180 млн. рублей.

Указанные финансовые средства в полном объеме не предусмотрены ФЦП и в федеральном бюджете.

Во-вторых, в докладе руководителя Росавиации на Коллегии по итогам 2013 года было подчеркнуто, что необходима специальная государственная программа по производству самолетов малой и средней вместимости (типоразмерности) с учетом реальных возможностей финансирования их изготовления и приобретения, а также эксплуатационного содержания. Требуется установить местные и региональные авиалинии России, их загрузку, частоту движения самолетов различной вместимости с учетом загрузки и экономической эффективности деятельности организаций воздушного транспорта.

При этом платежеспособность пользователей не должна приниматься во внимание до тех пор, пока все расходы не будут полностью подсчитаны и распределены на объективной основе (Doc 9082/7, параграф 22III).

Ключевым положением, которое следует из "Политики ИКАО", является то, что платежеспособность пользователей не должна приниматься во внимание до тех пор, пока все расходы не будут полностью подсчитаны и распределены на объективной основе.

Утверждаются основные стратегические и программные документы развития инфраструктуры воздушного транспорта, такие как подпрограммы "Гражданская авиация" Федеральных целевых программ "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848"О Федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)" "Собрание законодательства РФ", 17.12.2001, N 51, ст. 4895 и "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)".

Росавиация 23.06.2010 N АН1.14-1855 обратилась в Минтранс России с обоснованиями и предложением включить по воздушному транспорту следующие изменения и дополнения в налоговую систему Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 N 117-ФЗ (часть вторая) (ред. от 19.05.2010)) "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ "Парламентская газета", N 151-152, 10.08.2000:

1) пункт 11 статьи 381 изложить в следующей  редакции: "организации - в отношении  железнодорожных путей общего  пользования, федеральных автомобильных  дорог общего пользования, аэропортов, аэродромов и объектов единой  системы организации воздушного  движения, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также  сооружений, являющихся неотъемлемой  технологической частью указанных  объектов.

Перечень имущества, относящегося к указанным объектам, утверждается Правительством Российской Федерации";

2) пункт 2 статьи 395 изложить в следующей  редакции: "организации - в отношении  земельных участков, занятых государственными  автомобильными дорогами общего  пользования, аэропортами, аэродромами  и ремонтными заводами гражданской  авиации, сооружениями и объектами  аэронавигации".

Остается надеяться, что предложения Росавиации будут приняты Минтрансом России и при поддержке министерства эти предложения найдут отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации.

2. УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ  РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЗДУШНОГО  ТРАНСПОРТА

Конституция Российской Федерации "Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием 12.12.1993) "Парламентская газета", N 4, 23-29.01.2009устанавливает предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73).

  Что касается полномочий органов  государственной власти по предметам  совместного ведения Российской  Федерации и субъектов Российской  Федерации, то они устанавливаются  федеральными законами, договорами  о разграничении полномочий и  соглашениями, а также законами  субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что вплоть до 2003 г. в нашей стране не было четкого разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а значит, и границ их ответственности в сфере транспортной деятельности. И лишь с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 04.07.2003 N 95-ФЗ"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации""Парламентская газета", N 123, 08.07.2003 определившего общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, этот процесс приобрел планомерный характер.

Так, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

"Российская газета", N 206, 19.10.1999 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), вначале было отнесено решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

В целях создания правовых условий для обеспечения участия субъектов Российской Федерации в развитии системы гражданских аэропортов и аэродромов, а также реструктуризации аэропортов и аэродромов, находящихся в федеральной собственности, приняты Федеральные законы от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 19.07.2007 N 133-ФЗ"О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации""Собрание законодательства РФ", 23.07.2007, N 30, ст. 3747 (далее - Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ) и от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ) Федеральный закон от 18.10.2007 N 230-ФЗ"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий""Собрание законодательства РФ", 22.10.2007, N 43, ст. 5084.

Положения Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ наделили субъекты Российской Федерации полномочиями по содержанию, развитию и организации эксплуатации аэропортов и аэродромов, находящихся в региональной собственности, а также дополнили перечень объектов имущества, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, аэропортами и аэродромами гражданской авиации.