Особенности государственного и общественного строя в России начала XX века

Остальное население, которое могло участвовать в выборах, делилось на три курии: землевладельцев, городских избирателей и крестьян. Выборы предполагались многостепенные. На первом этапе избирались «выборщики», а из них – депутаты Думы. Крестьянство как главная опора монархии должно было дать 42 % выборщиков, две другие курии соответственно 34 % и 24 %. Для двух первых курий устанавливался довольно высокий имущественный ценз, благодаря которому от выборов устранялись средние спои населения: мелкие собственники, наемные рабочие, интеллигенция.

На этом этапе Дума мыслилась как орган, совмещающий черты западного парламента и старинных Земских соборов Московской Руси. Главным в ней было законосовещательное начало. Дума должна была осуществлять предварительную разработку и обсуждение законодательных предположений, передаваемых затем через Государственный совет на утверждение царю. Дума не могла иметь право голоса по вопросам бюджета и распускалась досрочно по указу царя.

Следующим шагом правительства в направлении придания государственному строю России конституционных черт явился подготовленный Витте Манифест 11 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», непосредственным поводом, к изданию которого послужила октябрьская политическая стачка. Манифест устанавливал политические права и свободы для граждан России: неприкосновенность личности, свободу совести, свободу слова, свободу собраний и союзов (профсоюзов и партий). Он предоставил избирательные права всем слоям населения, лишенным их по закону августа 1905 г. Государственная дума в манифесте меняла свое значение и приобретала черты развитого парламента. Она провозглашалась законодательным органом, поскольку «никакой закон не мог иметь силу без одобрения Государственной думой», а избранники народа могли на деле участвовать в контроле над законностью действий государя.

Одновременно по закону от 19 октября был преобразован высший орган исполнительной власти. Хотя министерства остались подчиненными императору, их действия были объединены и скоординированы в руках премьер-министра. Совет министров мог действовать самостоятельно, без вмешательства императора, что можно расценивать как шаг к формированию принципов ответственности между парламентом и министрами.

Оценивая Манифест 17 октября 1905 г., не следует забывать, что права человека, провозглашенные в нем, не были для России полным откровением. В той или иной мере россияне пользовались и ранее свободой совести, слова, печати. Повременные издания, разрешенные МВД, к примеру, выходили вообще без всякой предварительной цензуры. Природные российские подданные пользовались всеми правами, в том числе правом судебной защиты, независимо от сословной и иной принадлежности. Считается, что российское правительство запоздало лишь с объявлением свободы собраний и союзов, легализовавшим процесс образования в России политических партий. Но вопрос о том, какую роль они сыграли в дальнейшей судьбе России, предстоит ещё исследовать. Во всяком случае, в октябре 1905 г. главные оппозиционные партии и движения не приняли манифест. Им были нужны не свободы, а власть. Поэтому лидер конституционных демократов (кадетов), партии либеральной буржуазии, П. Н. Милюков заявил, что «борьба продолжается», а один из лидеров социал-демократии, Л. Д. Троцкий, назвал манифест «нагайкой, завернутой в пергамент конституции».

Следующим этапом формирования законодательства о Государственной думе стал закон от 11 декабря 1905 г. Он был принят в разгар восстания рабочих фабрики Н. Шмита в Москве, в котором активное участие приняли сформированные социал-демократами «боевые дружины». Восстание показало силу организованных рабочих, и по новому закону о выборах в Госдуму они получили избирательные права. Более того, правительство Николая II, предоставив право участия в выборах фабрично-заводским, горным, горнозаводским и железнодорожным рабочим, создало для них 4-ю, дополнительную, рабочую курию.

По этому закону за счет понижения имущественного ценза увеличивалось количество участвующих в выборах по первой курии. Во второй курии – городской – в выборах должны были участвовать теперь неё плательщики налогов, в том числе квартирного, что открыло доступ к избирательным урнам широким слоям интеллигенции. По этому закону проходили выборы в I и во II Государственную думу, ярко выраженный оппозиционный состав которых привел к конфронтации с правительством Николая II и к роспуску обеих дум.

Последний избирательный закон был принят 3 июня 1907 г., после роспуска II Думы. Левая по своему составу (только социалисты имели в ней более 100 мест) Дума противодействовала начатым аграрным преобразованиям П. А. Столыпина, оказывала яростное сопротивление мерам борьбы с ширившимся в стране терроризмом и «экспроприациями» (только при взрыве бомбы на даче Столыпина, тогдашнего министра внутренних дел, 12 августа 1906 г. погибло 33 и было ранено более 20 человек, в том числе дети министра).

Новый избирательный закон, положивший конец «монопольному представительству интеллигенции» в Думе, изменил ее состав в пользу крупных цензовых слоев населения. Он сократил, во-первых, число депутатов (с 524 в первых двух Думах до 442) за счет сокращения представительства национальных окраин. Во-вторых, он уменьшил с 43 до 22 % число губернских выборщиков-крестьян. Увеличивалось, в-третьих, до 51 % число выборщиков от землевладельческой курии. Что касается городской курии, то она была разделена на 2 разряда: крупных и мелких собственников, дававших одинаковое число выборщиков. Разряд крупных собственников мог также блокироваться на собраниях избирателей с землевладельческой курией, чем обеспечивался выбор высокоцензовых депутатов. Наконец, один обязательный для каждой губернии депутат от крестьян был заменен общим, избранным на совместном заседании всех курий депутатом. Таким образом, число крестьянских депутатов, которыми, как правило, становились представители левых партий, сократилось.

Члены Госдумы избирались на губернском избирательном собрании под председательством губернского предводителя дворянства из выборщиков, избранных в каждом уезде по указанным выше куриям. Как и ранее, на губернское избирательное собрание должны были посылать своих выборщиков рабочие предприятий фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности.

По этому закону была избрана III Государственная дума, которая стабильно отработала весь положенный ей пятилетний срок. Ведущие позиции в ней занимали представители лояльно настроенных к правительству слоев населения (главным образом, октябристы во главе с их лидером А.И. Гучковым), которые, при наличии многочисленных разногласий и скандальных заседаний, всё же не препятствовали ходу начатых под непосредственным руководством премьер-министра Столыпина реформ.

В феврале 1906 г. специальным царским манифестом был преобразован Государственный совет. Он получил равные с Думой права в области законотворчества и превратился как бы во вторую палату парламента, аналогичную палате лордов в Англии. Члены Госсовета назначались царем, и сформированный таким образом аристократический его состав должен был стать своеобразным противовесом оппозиционной Госдуме.[10]

3. ОСНОВНЫЕ ЗАКОНЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Основные законы (в новой редакции) были приняты 23 апреля 1906 г. Они подвели своеобразный итог проведенных преобразований всех звеньев верховной власти. Хотя Основные законы не именовались Конституцией, они вполне могут считаться первой конституцией России, ибо дело не в названии, а в сути, в назначении закона. Французская декларация прав человека тоже не называлась конституцией, но знаменовала собой наступление новой конституционной эры[8].

Конституция России 1906 г. была так называемой октроированной, то есть жалованной конституцией, в которой монарх, совершая акт «высочайшей милости», уступал часть своих прав народному собранию. Но юридические свойства конституции не зависят от способа её принятия. Конституция 1906 г. представляла собой весьма солидное, основательное нормативно-правовое образование (она состояла из 11 глав и 124 статей), охватившее все основополагающие государственно-правовые институты. У Основных законов была особая юридическая сила. Изменить их можно было лишь в особом законодательном порядке (император мог только выступить с инициативой пересмотра, но не мог воспользоваться ею без согласия Государственной думы).

Впервые в своей истории основные законы, которые, как известно, издавались с 1832 г., провозгласили права и гражданские свободы. Российским подданным, превратившимся в граждан, конституционно гарантировались неприкосновенность личности и законность юридического преследования (ст. 30 — 32), неприкосновенность жилища (ст. 33), свобода выезда за пределы государства (ст. 34), неприкосновенность собственности (ст. 35), свобода собраний, слова и печати (ст. 36–39).

Каково же было положение основных звеньев верховной власти в России по Основным законам 1906 г.?

Император. Правовое положение императора определяла ст. 4, которая предоставляла ему «верховную самодержавную власть». Однако теперь эта власть не признавалась неограниченной, как это было ранее. Закон гласил, что «государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой» (ст. 7).

Самодержавная власть мыслилась как гарант целостности Российского многонационального государства, которое ст. 1 объявляла «единым и нераздельным». Русский язык признавался общегосударственным в армии, на флоте и в «государственных и общественных установлениях». Употребление местных языков и наречий в этих установлениях регулировалось особыми законами.

По традиции особа государя объявлялась «священной и неприкосновенной». Прерогативой императорской власти становилась законотворческая деятельность: «почин по всем предметам законодательства» (инициатива) и утверждение законов.

Но законы, не принятые Госсоветом и Госдумой, считались отклоненными. Император мог издавать, в соответствии с законами, указы «дай устройства и приведения в действие различных частей государственного управления» и повеления, «необходимые для исполнения законов» (подзаконные акты).

Император оставался также верховным руководителем «всех внешних сношений Российского государства», объявлял войну, заключал мир и международные договоры. Конституция оставила за ним право быть «державным вождем», то есть главнокомандующим армии и флота. Император мог издавать указы и повеления относительно дислокации войск, переведения их на военное положение, обучения их, прохождения службы чинами армии и флота и «всего вообще относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Российского государства» (ст. 14).

Прерогативой императора было объявление в стране военного и исключительного (чрезвычайного) положения, чеканка монеты и определение ее внешнего вида. Он ведал назначением и увольнением высших чиновников, жаловал титулы, ордена и другие государственные отличия, а также права состояния. Имущества, составлявшие личную собственность императора, и имущества, находящиеся в собственности царствующего императора (не подлежащие разделу, передаче по наследству и другим видам отчуждения), освобождались от платежа налогов и сборов.

Осуществляемой от имени государя императора признавалась Основными законами судебная власть в России. За ним сохранялось право помилования осужденных, смягчения наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением дел и освобождением их от суда и наказания.

По английскому принципу «контрассигнатуры» подпись императора под указами перед опубликованием скреплялась подписью председателя Совета министров или соответствующего министра (ст. 26). За императором сохранялась также право абсолютного вето (роспуска) в отношении Госдумы.

Государственная дума вместе с Государственным советом наделялась законодательными правами. Главной ее функцией являлось обсуждение и разработка законопроектов. Думе принадлежала и законодательная инициатива: «возбуждение предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов», за исключением Основных государственных законов, инициатива пересмотра которых оставалась за императором. Однако законы о выборах в Госдуму и об изменении ее статуса должны были утверждаться самой Думой. Одобренные Госдумой законодательные предположения в виде «мнения» поступали в Государственный совет, и после одобрения или отклонения им – к императору, который выносил окончательное решение.

Основные законы предоставили Госдуме также компетенцию утверждения бюджета («государственной росписи») страны. Однако Дума не могла при этом исключать или сокращать расходы по государственным долгам и другим государственным обязательствам. Она не получила права обсуждать расходы императорского двора и императорской фамилии, чрезвычайные расходы в военное время и возможные сверхсметные расходы на войну, государственные займы. Эти проблемы разрешал «государь император в порядке верховного управления».

Депутаты Государственной думы избирались населением на пять лет в создаваемых согласно избирательного закона округах, тайным голосованием. Дума проверяла полномочия своих членов. При нарушении процедуры выборов по решению Сената могло быть назначено переизбрание.

Государственная дума созывалась указами императора два раза в год (весенняя и осенняя сессии). Для рассмотрения обсуждаемых в ней вопросов действовало общее собрание Думы и образовывались комиссии и комитеты. Во главе Думы стояли выборный Председатель и два его товарища, избиравшиеся на один год. Секретарь Думы и его товарищи избирались на весь срок полномочий Думы (5 лет).

Депутаты считались независимыми от народа и обладали депутатской неприкосновенностью. Член Госдумы мог подвергнуться ограничению свободы лишь по распоряжению судебной власти (хотя допускались и административные аресты депутатов). Оговаривалось и то, что для ограничения свободы депутата необходимо согласие Думы. Депутат терял свои права только по решению Думы и при наличии законных к тому оснований (преступление, утрата ценза) или при переходе в иностранное подданство. Депутаты Думы получали во время сессии от государства «суточные» (по 10 рублей в день), кроме них выдавались деньги на дорогу, проживание и отопление. Выделялись комнаты в общежитии (одна на 4 человек).

Заседания общего собрания Думы были публичными, на них допускались посторонние люди и пресса (кроме депутаций), однако по постановлению общего собрания могли назначаться и закрытые заседания. На заседания комиссий и комитетов не допускался никто.