Организация государственной власти

Вопрос о функциях государства - часть вопроса о функциях публичной  власти в любом обществе, и объективным  основанием для их выявления может  быть степень монополизации политической власти и соотношение государства  и общества. Тоталитарная политическая система базируется на монизме власти; авторитарная политическая система не столь жёсткая, как тоталитаризм, и может быть определена как система ограниченного плюрализма; демократическое государство функционирует в гражданском обществе, в саморегулирующейся среде. Таким образом, следует различать функции тоталитарной системы, авторитарного государства и демократического.

Прежде чем перейти к рассмотрению того, что происходит с некоторыми из ниже перечисленных функций, остановимся на не менее важном вопросе - об их организационных и правовых формах.

Известно, что содержание любого явления  не может существовать вне соответствующей  формы. Так и содержание функции  государства не даёт полного представления  о ней без учёта организационных  и правовых форм.⁵ Организационные формы функций государства - это его механизм, система органов, их полномочия. Правовая форма функций государства представляет собой не что иное, как юридическое оформление и правовое ограничение деятельности государства, включающее в себя издание соответствующих нормативных актов, организацию их исполнения и охраны от нарушений, т.е. формы практической деятельности государства.⁶

Процесс воздействия государства  на определённую сферу общественных отношений начинается с издания законодательных актов, которые «организуют» и регулируют данные общественные отношения. Это законотворческая форма.

Практическое воздействие государства  и его органов на общественные отношения происходит в форме исполнительно-распорядительной деятельности в соответствии с издаваемыми государством законодательными актами.

Следующая правовая форма осуществления  функций государства - правоохранительная. Она состоит в обязанности  государства не допускать нарушение  законов и нормативных актов  участниками регулируемых государством общественных отношений при реализации ими своих прав и обязанностей.

Осуществление функций государства, таким образом, происходит в трёх правовых нормах. Естественно, от содержания функции зависят особенности организационных и правовых форм осуществления.

Правовая форма осуществления  экономической функции государства  в переходный от тоталитаризма период  имеет свои особенности.

На первом этапе государство  объективно может лишь готовить почву, создавать предпосылки и условия, благоприятные для функционирования рыночной экономики. Поэтому основные задачи экономической функции сводятся к преодолению тоталитарного наследия в экономике, постепенному укреплению частного сектора, стимулированию многоукладности в экономике, реформированию сельского хозяйства, к привлечению иностранного частного капитала.

Осуществление перечисленных задач  вызывает принципиальные изменения  в социально-экономической структуре  общества. Экономическая функция  становится выражением сложного взаимного  воздействия экономической структуры  общества и  характера государственной  власти.

Обобщение практики социально-экономических  преобразований в странах бывшего  социалистического содружества позволяет говорить о некоторых закономерностях, свойственных  экономической функции. К их числу относятся широкая приватизация, развитие частного сектора в экономике, расширение сферы её косвенного регулирования со стороны государства за счёт сокращения сферы непосредственного хозяйственного руководства.

Нет сомнения, что решение экономических  задач государства касается правовой сферы в целом. Правовая форма  проявления экономической функции, по существу, универсальна, так как  все разновидности экономической  деятельности государства так или  иначе затрагивают все отрасли права. Поскольку нормы права, регулирующие вопросы экономического развития, охватывают широкий круг отраслей права (конституционного, административного, гражданского, земельного, трудового, уголовного), можно констатировать, что характер экономической функции государства определяет магистральное направление развития национальной правовой системы. Принципиальные особенности посттоталитарного законодательства состоят в том, что оно регулирует и закрепляет новые принципы экономической политики.

По мере углубления экономической  реформы и формирования основ  социального государства будет качественно меняться главная цель государственного воздействия на экономику. Прежней целью было создание материальной базы монопольного господства партгосноменклатуры. Отсюда экстенсивное развитие производства на базе дешёвой рабочей силы, особое внимание развитию отраслей военно-промышленного комплекса в ущерб отраслям, обеспечивающим решение социальных задач.

Переход к рынку в  значительной мере исключает прямое властное вмешательство государства в основные экономические процессы, предполагает воздействие на их развитие путём использования экономических рычагов и стимулов, прежде всего налогов, на основе взвешенной, научно обоснованной налоговой и инвестиционной политики.

Существенные изменения  претерпевает объект экономического воздействия  государства. Если прежде им были производственные отношения, существовавшие при монопольной  государственной собственности, то теперь это будут производственные отношения за рамками этого сектора, а также экономические отношения обмена, прежде подменявшиеся детальным административным распределением, и, наконец, рыночные отношения в масштабе народного хозяйства в целом.

Все эти объекты имеют свою специфику, которой и будет определяться характер возможного воздействия на них со стороны государства, т.е. содержание экономической функции.

Далее можно выделить специфическую  функцию государства переходного периода - конституирование демократической власти. Это будет функция направленная не «вовне» (на общество), а на само государство как на систему органов.

Обратимся ещё к одной стороне деятельности государства.

Идеологическая функция государства  содействовала внедрению в сознание членов общества определённой системы  политических, правовых, нравственных, этических, антирелигиозных, философских  взглядов с расчётом на то, что идеологическими  взглядами людей определяется их отношение к действительности, прежде всего к существующему общественному и государственному порядку, правопорядку и т.д.

Место идеологической функции должна занять политика государственного содействия развитию науки, культуры, образования. И не больше.

Правоохранительные функции в  демократическом государстве сохраняются, но изменяются их формы и содержание. Им необходимо придать чёткую направленность на установление гарантий свободного становления гражданского общества, на защиту прав и свободных интересов граждан. Должны произойти изменения в структуре и содержании законодательства, ранее ориентированного на охрану прежде всего интересов власти. Теперь приоритет надо отдать личности. Другими словами сущность правоохранительной функции должна наполняться собственно правовым и демократическим содержанием.

2. Специфика организационной структуры управления в органах государственной власти.

Специфика организационных структур управления в органах государственной власти определяется, в целом, принципом разделения властей, который положен в основу функционирования органов власти во всех демократических странах. Основная идея принципа разделения властей – создание системы сдержек и противовесов, призванной оградить общество от диктата какого либо одного властного института.

Вместе с тем как показывает опыт реализация на практике принципа разделения властей в постсоциалистических странах наталкивается на значительные трудности, обусловленные психологической неготовностью людей (как руководителей, так и подчиненных) к новым демократическим формам управления. Через определенный промежуток времени в различных эшелонах власти снова возникают предложения по «созданию жесткой вертикали власти»,  «усилению государственного контроля», «необходимости государственного регулирования» и т. д.. В основе этих и подобных предложений, как правило, лежит неумение, а подчас и нежелание работать в новых условиях, которые требуют не простого администрирования, а осуществления функций управления опосредованными методами с обязательным законодательным их обеспечением.

В России, сравнительно недавно вставшей на пути демократических преобразований, организационная структура управления власти все еще находится в стадии формирования. Незавершенность рыночных реформ, неопределенность прав собственности, несовершенство правовой базы, системный экономический кризис обуславливают активное вмешательство государства во все сферы жизнедеятельности общества. Отсюда разрастание организационных структур государственного управления на всех уровнях власти. Количество чиновников и управленцев возрастает с каждым годом быстрыми темпами, хотя эффективность государственного управления остается весьма не высокой. Главными отличительными чертами государственных структур управления остаются их неповоротливость, отсутствие мотиваций к повышению эффективности деятельности, коррумпированность и непрофессионализм. Действительно, наиболее профессионально грамотные и инициативные работники, в своей деятельности нацеленные на конечный результат, уходят из государственных структур по причинам низких заработных плат и не возможности самореализации.

В государственных органах  власти наиболее распространенной является линейная структура управления, которая не лишена ряда важных недостатков.  Так, линейная структура управления предполагает строгую иерархию управления: считается, что в каждом звене сосредоточены все полномочия и ответственность за конкретные управленческие функции.⁷ Однако тогда, когда возникает необходимость принятия решения по вопросам комплексного характера, линейная структура управления показывает свою не эффективность. В таких случаях редко находится руководитель способный взять на себя ответственность за принятие решения. В таких случаях, как правило, решение вопроса затягивается. Создаются комиссии, решения «согласовываются», «прорабатываются», «отправляются на доработку» и т. д..

Очевидно, это лишает слаженности  работу органов государственного управления, так как для принятия решения отвлекается большое количество людей, а ответственность рассеивается.

При линейной системе часто  не удается избежать дублирования в  работе - опять же по причине строгой иерархии управления. Так, например, эксперты в законодательном и в исполнительном органе власти могут заниматься поиском решений одних и тех же вопросов, даже не подозревая о том, что дублируют работу друг друга.

Еще одной специфической  особенностью организационных структур в органах государственной власти является их высокий уровень централизации. В ряде случаев высокий уровень централизации управления необходим и продиктован самой спецификой деятельности органов государственной власти, в частности, например, силовых структур и органов правопорядка. Однако, иногда это является существенной помехой в деятельности органов государственной власти на местах. Руководители низшего звена, не рискуя брать на себя ответственность, ждут распоряжений «сверху», хотя имеют все возможности с учетом местной специфики решить тот или иной вопрос самостоятельно.

В качестве примера можно привести затянувшееся решение вопроса об организации деятельности мировых судей на территории Удмуртии. Существует Федеральный закон от 17 декабря 1998г. «О мировых судьях в Российской Федерации».   С 2000 года более чем в двух третях субъектов Российской Федерации мировые судьи приступили к отправлению правосудия. В Удмуртии, на сколько мне известно,  пока этот вопрос не решается. На Управление Судебного департамента в Удмуртии (это бюджетная организация федерального подчинения) возложены функции подбора кадров и финансирования заработной платы мировых судей. Материально-техническое обеспечение возлагается на органы государственной власти Удмуртии. Таким образом, высокий уровень централизации управления в организационной структуре УСД в УР мешает решению этой важной проблемы (нежелание взять на себя ответственность за работу мировых судей прикрывается руководством УСД в УР отсутствием материально-технической базы).

В связи с выше перечисленными недостатками линейных структур управления в органах государственной власти, в качестве альтернативы можно предложить более широко использовать, там, где это необходимо, функциональные и дивизиональные структуры.

Функциональные структуры обеспечивают специализированные функциональные связи на всех уровнях управления, используются при выполнении структурированных специальных проектов и решений. Такие структуры нарушают принципы единоначалия и требуют координации различных видов деятельности.⁸

 Дивизиональные структуры - это структуры с децинтрализованным управлением, предоставляющие оперативную самостоятельность структурным единицам.⁹  Эти структура имеет большие преимущества  по сравнению с другими видами управленческих структур: позволяет быстро разбираться в хаотических потоках информации, предвидеть перемены и своевременно реагировать на них. Уменьшается время прохождения информационного потока, соответственно уменьшается время затрачиваемое на анализ информации и принятие решений. Высшее руководство в организациях с такой структурой сосредоточено в основном на решении стратегических проблем.