Национально-государственная автономия

2. Проблема автономий в современной России

Отношение к национально-культурной автономии принципиально изменилось в современной России. Естественно, возникает вопрос: в чем причины? Думается, их надо видеть в следующем.

Во-первых, национально-культурная автономия  воспринимается сегодня как средство обеспечения более полного учета интересов граждан, оказавшихся за пределами проживания своего этноса, причем интересов именно духовно-культурных.

Во-вторых, национально-культурная автономия  сегодня не рассматривается как  способ обособления лиц соответствующей  национальности от других граждан, проживающих на территории государства или его части, и, прежде всего, от тех, кто составляет здесь национальное большинство.

В-третьих, появление Федерального закона 1996г. означает, что государство  не рассматривает национально-культурные единицы как претендентов на то, чтобы стать субъектами Федерации.

Разумеется, все иные способы влияния  на развитие Федерации допустимы  – выражение интересов национально-культурной автономии, их доведение до государственных  органов, просьбы, рекомендации и т.д.

Однако не надо думать, что идеи «огосударствления» национально-культурной автономии остались в прошлом. Сторонники «огосударствления» считают недостаточным учет только культурно-духовных интересов этноса и полагают: если нет возможности создать его территориальное образование, тогда общетерриториальное объединение лиц данной национальной принадлежности наряду с защитой культурно-духовных ценностей должно заниматься и защитой их политических интересов. Наглядным примером является объединение крымско-татарского народа, которое в большей мере печется именно о соответствующих политических интересах, а также о бытовой устроенности крымских татар, вернувшихся или возвращающихся в места своего прежнего обитания. Зарубежная практика дает примеры даже создания федерации, субъектами которой становятся объединения лиц соответствующей национальной принадлежности наряду с территориальными субъектами федерации (Бельгия).

В России наряду с культурно-духовными  ценностями объектом заботы для национально-культурной автономии в ряде случаев становятся интересы своего самовыражения, приводящие к пожеланиям политического и управленческого свойства. В частности, Федеративная Республика Германия выделяет значительные финансовые средства для поддержки российских немцев, которые сильно пострадали из-за репрессивных мер, принятых в их отношении властями во время и после Великой Отечественной войны. Некоторое время назад национально-культурная автономия российских немцев выступила с идеей создания на федеральном уровне парламента (совета) российских немцев, который имел бы прямое отношение к распределению соответствующих средств внутри диаспоры, а его предложения на этот счет были бы обязательными для Правительства Российской Федерации. Совет данной национально-культурной автономии существует в соответствии с Законом 1996г. Но вот идея его преобразования в парламент российских немцев, да еще и с превращением в орган с обязательными для Правительства решениями не нашла развития.

Тем не менее, задача поиска форм более  полного учета интересов и пожеланий этносов, имеющих свои национально-культурные образования, существует.

Надо сказать, что не все так  ясно в наши дни и с национально-территориальной (областной) автономией в Российской Федерации. В свое время, еще в  бытность Союза ССР, многие автономные республики претендовали на равный их статус с союзными республиками. На последнем этапе существования СССР это удалось сделать. Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» зафиксировал, что субъектами Союза ССР являются как союзные, так и автономные республики. Однако он отразил концепцию, по которой автономные республики, будучи республиками в составе Союза ССР, одновременно входили в соответствующую союзную республику. Этот двойственный статус сразу породил проблемы. Если бы Союз СССР продолжил существование, их пришлось бы решать. Для автономных республик внутри Российской Федерации указанное возвышение статуса отразилось в том, что из их наименования слово «автономная» было при реформе Конституции РФ 24 мая 1991г. исключено, они стали просто республиками в составе РСФСР, затем – Российской Федерации. Таким образом, для этого вида национально-государственных единиц вопрос об их автономной природе был снят.

Что касается автономных областей и автономных округов, их автономность в РСФСР подчеркивалась тем, что первые входили в состав краев, вторые – в состав краев, областей. Хотя и были определенные гарантии защиты и представительства их интересов на уровне РСФСР и даже СССР, все-таки эти автономные единицы должны были считаться с органами власти территориальных единиц (краев, областей), в состав которых входили.

Однако ряд реорганизаций в  Российской Федерации коснулся автономных областей и автономных округов. Из пяти имевшихся автономных областей четыре в 1991г. были преобразованы в республики в составе РФ. А оставшаяся в единственном числе Еврейская автономная область выведена из состава Хабаровского края и стала напрямую входить в РФ. Из десяти автономных округов один – Чукотский – выведен в 1992г. из состава Магаданской области, куда входил и входит теперь напрямую в РФ. Остальные автономные округа были объявлены состоящими в Российской Федерации и входящими в соответствующие край, область. Возникла конструкция сложносоставных субъектов Российской Федерации, а вместе с нею и проблемы автономных округов, поскольку вхождение их в состав РФ делает их равными в правах с соответствующими краем, областью, но они обязаны руководствоваться законодательством последних.

Таким образом, после объявления автономной области и автономных округов субъектами Российской Федерации стало непонятно, в чем же смысл национально-территориальной автономии в Российской Федерации. Есть основания утверждать, что реально национально-территориальной автономии на федеральном уровне не существует, а сохранившиеся наименования субъектов являются атавизмом от прежних времен, на который не стоит особо обращать внимание. Однако не все просто. Можно подумать о другом: не снижен ли просто уровень национально-территориальной автономии, не являются ли округа субъектами этой автономии в крае, области, где они состоят? Правда, подобный вывод был бы убедителен в случае, если автономные округа перестать считать субъектами Российской Федерации. До тех пор, пока такое положение сохраняется, можно говорить о том, что национально-территориальная автономия сохраняется в РФ только на «конституционной бумаге».

Сейчас взят курс на постепенное  упразднение автономных округов  путем их слияния (объединения) с  соответствующими территориальными субъектами РФ в новые субъекты: на смену Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа пришел Пермский край, в 2007 г. вместо Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов будет один субъект РФ – Красноярский край, вместо Камчатской области и Корякского автономного округа – Камчатский край. Думается, хотя формально это называется объединением, все-таки перестают существовать именно автономные единицы, а территориальные продолжают существовать, хотя и с добавлением нового слова «край» к их названию (а Красноярскому краю и такое добавление не потребовалось).

Таким образом, проблема автономии  решается путем… упразднения автономии. Наверное, дело в данном случае не в  форме и наименовании. Опаснее  другое: не отойдет ли на второй план задача представительства и защиты интересов тех малочисленных народов, которые проживают на территориях бывших и пока еще существующих автономных округов.

Естественно, следует подумать и  о перспективах национально-культурной автономии и ее взаимодействии с национально-государственными образованиями в Российской Федерации.

Надо сказать, что по Федеральному закону «О национально-культурной автономии» (ст. 4) у нее немало возможностей. Национально-культурная автономия имеет право: получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать на основании законодательства Российской Федерации и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.

Чтобы реализовать весь этот потенциал, надо должным образом построить работу национально-культурной автономии. Здесь просматриваются два комплекса вопросов: с одной стороны, поскольку автономии строятся на самоорганизации, многое зависит от них самих, и можно констатировать в основном слабость региональных структур большинства автономий; с другой, для них успехи во многом зависят от взаимодействия с государственными органами и местным самоуправлением, поддержки со стороны публичной власти.

Федеральный закон 1996г. предусмотрел (ст. 7) создание консультативных советов по делам национально-культурных автономий. Для федерального уровня записано, что Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, действующий на общественных началах. Консультативный совет по делам национально-культурных автономий: осуществляет согласование деятельности национально-культурных автономий, содействует установлению и укреплению связей между ними; представляет и защищает в органах государственной власти Российской Федерации культурные и социальные интересы этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории; участвует в подготовке программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры, проектов нормативных правовых актов, а также в подготовке других решений, затрагивающих права и законные интересы граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории; осуществляет консультирование Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории. Консультативный совет по делам национально-культурных автономий состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.

При органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации  могут создаваться консультативные  советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных  образований могут создаваться  консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Думается, необходимо принять меры по совершенствованию представительства  национально-культурных автономий при органах власти. Надо сказать, что по первоначальной редакции Федерального закона 1996 г. названный выше федеральный консультативный совет по делам национально-культурных автономий создавался непосредственно при Правительстве Российской Федерации. Затем ранг понизили, он должен быть при федеральном органе исполнительной власти, определяемом Правительством РФ. Причем и в данном отношении есть определенные неувязки.

В редакции указанного Федерального закона от 29 июня 2004 г. было определено, что консультативный совет по делам национально-культурных автономий создает федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере культуры. Вряд ли это решение являлось удачным: во-первых, получалось, что совет создает не Правительство, а отраслевой исполнительный орган; во-вторых, просматривается сугубо «культурное» назначение данного вида автономии, хотя на деле политическая ее подоплека полностью не исключается. Но поскольку было принципиально решено опустить совет от Правительства РФ на уровень ниже, Министерства по делам национальностей уже не было, а Министерство регионального развития учредили 13 сентября 2004 г., совет отдали «культурному» ведомству. И только распоряжением Правительства от 17 апреля 2006 г. совет перешел в ведение Министерства регионального развития РФ.

Однако вопрос даже не в том, при  каком отраслевом органе будет функционировать  указанный совет. Важнее то, что Правительство  и законодатель явно проявили недооценку роли подобного органа.

Здесь есть основания поставить  вопрос более общего характера: не следует ли в многонациональном государстве создать своеобразный «совет мудрецов» из представителей всех обитающих здесь национальностей – как тех, чьи корни связаны с территорией Российской Федерации, так и других, насчитывающих немалое число граждан РФ?

Если такой совет будет создан, в какой организационной форме  ему существовать? Можно подумать о таких вариантах.

Во-первых, не исключено образование  такого совета при верхней палате парламента – Совете Федерации, поскольку, прежде всего, именно этот орган вплотную занимается вопросами регионального и национально-государственного строительства в нашей стране (есть также идея подобный совет сделать третьей палатой парламента, однако это вызовет очень много ненужных проблем, в том числе связанных с формированием и полномочиями). Вполне возможно существование такого совета при Президенте Российской Федерации, поскольку глава государства отвечает по Конституции за осуществление внутренней политики, в том числе национальной и региональной.