Национально-государственная автономия

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем  политическая. В Никарагуа есть два  округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной  автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства.

С ними консультируются при решении  вопросов языка, быта, культуры. Эта  форма используется в Австрии  в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно  живущих национальностей, в Венгрии  в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

2. Национально-государственные автономии в Российской Федерации

1. Исторический аспект создания автономий

Вопросы о сути национально-территориальной  и национально-культурной автономии, их соотношении и роли в современной России являются весьма непростыми. Перед их рассмотрением в рамках данного материала хотелось бы определиться с понятиями – это тоже не легко, но все же необходимо для рассмотрения основных проблем.

Под национально-территориальной  автономией в конституционном праве, как уже отмечалось, чаще всего понимают создание этносом (нацией, народностью), проживающим на территории своего традиционного обитания, собственного национально-государственного образования. Территория, то есть область проживания, в данном случае решающий фактор – отсюда часто национально-территориальную автономию называют также и областной автономией.

Конкретные автономные единицы  могут по-разному называться, в  нашей стране возникли такие наименования, как автономная республика, автономная область, автономный (ранее – национальный) округ. Национальная «окраска» соответствующей единицы отражается в названии – оно связано с именем этноса (или этносов), для которого (которых) создано это образование.

Территория чаще всего является историческим местом обитания этноса (хотя исключения также бывают –  например, для Еврейской автономной области территория была подобрана  в Сибири, и предполагалось, что  как раз она и «притянет» многих советских евреев на постоянное жительство, но этого в действительности не получилось). Этнос на своей территории не обязательно составляет большинство; собственно, не в этом и дело – национально-территориальная единица должна стать средством не для возвеличивания интересов этноса, их приоритета перед лицами другой национальности, проживающими на той же территории, а для необходимого учета национальных интересов в промышленной, образовательной, культурной, духовной и других направлениях региональной политики на данной территории. Все граждане государства, проживающие на территории автономии, образуют ее население, народ, автономное образование выражает интересы всех, независимо от национальной принадлежности; но вместе с тем оно выражает и интересы соответствующего этноса.

В немалой степени создание автономной единицы предполагает и проведение соответствующей общегосударственной  политики в целях учета специфических, подчас сложных интересов этноса и территории⁴. Для национально-территориальной единицы предусматриваются, наряду с этим, и различные варианты представительства в общегосударственных органах, а также запрашивание заключений и мнений органов власти единицы по проектам общегосударственных законов, а порой и других актов. Автономная единица называется не только национально-территориальным, но и национально-государственным образованием по той причине, что она чем-то похожа на государство, отсюда и выражение «государствоподобное» образование.

По степени «приближенности» к государству выделяют два вида (или уровня) национально-территориальных автономий: политическую автономию (это республика – своеобразное государство, не похожее на «настоящие» государства тем, что не обладает государственным суверенитетом, но имеет некоторые внешние атрибуты государства – конституцию, законодательство, высшие органы власти, кроме того, напрямую входит в состав «большого» государства); административную автономию (автономная область, автономный округ) – она ближе к обычным административно-территориальным единицам, к тому же может и входить в их состав.

Национально-культурная автономия  отличается от национально-территориальной, прежде всего, по такому официально-юридическому признаку, как экстерриториальность. Иначе говоря, она создается как объединение лиц соответствующей национальной принадлежности, проживающих на всей территории государства (или части государства). У таких лиц может вообще не быть своей исторической территории (родины) в данном государстве – например, национально-культурную автономию в России имеют немцы, грузины, армяне, греки, корейцы и т.д.

Но может быть и так, что определенная часть этноса живет на своей территории, и там созданы субъект Федерации  или автономное образование. Однако есть и немало лиц, принадлежащих  к данной нации, но расселившихся  за пределами ее исторической территории. Вот они-то и создают национально-культурную автономию. Наглядный пример: есть Республика Татарстан, но есть и национально-культурная автономия татар, проживающих за пределами Татарстана.

Другое отличие заключается  в том, что национально-территориальная автономия – это часть государственного устройства страны. А национально-культурная автономия по российскому законодательству – общественное объединение. Федеральный закон⁵ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с последующими изменениями и дополнениями, последняя редакция от 30 ноября 2005 г.) в ст. 1 «Понятие национально-культурной автономии» гласит, что национально-культурная автономия в Российской Федерации – это «форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». И далее: «Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация».

С учетом подходов, заложенных в конституционном  законодательстве, следует определиться с целями создания той и другой автономии. И прежде чем говорить о сегодняшнем дне, надо сделать  небольшой исторический экскурс. В начале ХХ в. к проблеме разрешения национального вопроса в России было повышенное внимание всех политических партий, возникших в государстве после знаменитых царских реформ, провозгласивших политические свободы и создание парламентаризма в России.

Если говорить кратко, в качестве главных средств для решения национальной проблемы предлагались: унитарное государство с автономией областей, отличающихся специфическими национальным составом, языком, экономикой, духовностью; федерация, в которой регионы с национальным составом населения становились бы субъектами такой федерации.

Надо сказать, что в основном партии, независимо от их политической направленности, выступали за сохранение унитарной природы Российского  государства, с предоставлением  областной (т.е. национально-территориальной) автономии соответствующим нациям. Такой же стратегии придерживалась и партия социал-демократов большевиков, которая победила в октябре 1917 г. и стала правящей в России. Большевики выступали за право наций на самоопределение вплоть до отделения и образования независимого государства; и в то же время они не пропагандировали выход нации из единого государства, а выступали за ее областную автономию.

Только в декабре 1917 г. –  начале 1918 г. В.И. Ленин и партия склонились к федеративному устройству России – причина состояла в том, что страна разваливалась, единой России не было, и в федерации увидели путь к ее воссоединению. Причем и формы федерации на тот момент были неясны, при ближайшем рассмотрении они очень напоминали скорее то же самое унитарное государство с автономией национальных областей, только называть это стали федерацией.

Но характерно то, что к  другому виду автономии – национально-культурной, то есть общегосударственному (общетерриториальному) объединению лиц одной национальности – отношение и большевиков, и многих других партий независимо от их политических воззрений на власть было отрицательным. Спрашивается, почему? Причины кроются в трактовке главных целей и последствий такого объединения.

Во-первых, при очевидной  внешней цели объединения – сохранение национальной самобытности, защита национального языка, культуры, литературы, духовности – появлялась опасность цели не афишируемой, даже не предполагаемой, но неизбежной – путь к изоляции лиц данной национальности от граждан иной национальной принадлежности, к замкнутости, к общению внутри сообщества, состоящего из лиц одной нации.

Причем этот путь отнюдь не провозглашался и пропагандировался сторонниками национально-культурной автономии, они  видели самосохранение нации не в том, что она обособляется от других наций, и предполагали дружеское общение с ними. Но противники национально-культурной автономии считали, что замкнутость и самоизоляция наступят автоматически с ее созданием. Далее, конечно, каждая партия добавляла свои аргументы. Так, для большевиков создание подобной автономии означало, что вместо единой борьбы с трудящимися других национальностей за торжество социализма и пролетарского интернационализма, против эксплуататоров – независимо от их национальной принадлежности – лица соответствующей национальности в рамках национально-культурной автономии «забудут» о такой борьбе, более того, объединятся со своими – «национальными» капиталистами.

Во-вторых, неприятие национально-культурной автономии объяснялось и представлениями о тех путях, которыми данное объединение будет выражать и защищать свои интересы в государстве, перед государственными органами. Предложения сторонников национально-культурной автономии вызывали многие вопросы.

Наиболее радикальное из предложений – превращение национально-культурного объединения в своеобразную национальную внетерриториальную республику, в которую «записываются» граждане государства соответствующей национальной принадлежности, с созданием государственного органа управления этой республикой и с участием ее представителей в общегосударственных органах власти. Конечно, это самый радикальный путь; сразу виделось, как смешанное по национальному составу население, например, в Поволжье, разбивается на национальные «отряды», без всякой ясности, чем им заниматься, как разделить единые проблемы управления и т.д.

Другой путь несколько мягче: национально-культурная автономия остается духовно-этническим объединением, тем не менее, создает  свой парламент для руководства  национальными делами и решения национальных вопросов, а этот парламент вырабатывает какие-то предложения, отражающие чаяния лиц данной национальной принадлежности, и вносит их на рассмотрение общегосударственных органов. Далее были разные идеи: такие предложения являются обязательными для общегосударственных органов; они остаются лишь рекомендациями.

Еще один, пожалуй, самый мягкий путь, состоял в том, что орган национально-культурного  объединения (представители этой позиции  предпочитали называть его не парламентом, а советом национально-культурной автономии) руководил ее делами и входил в общегосударственные органы лишь с рекомендациями⁶.

Как будет показано чуть далее, эти  идеи отнюдь не остались в историческом прошлом. Но с победой советской  власти в России, конечно, все они были отброшены, национально-культурная автономия не имела никаких шансов быть востребованной, в стране широко применялась областная (национально-территориальная) автономия.