Мобилизационно-распределительный характер российской модели государственного управления

 

Такое же положение с идеологической работой на протяжении всей русской  истории. Как правило, она велась государством, церковью и политическими  партиями совершенно непрофессионально  и неэффективно, нередко превращая  эти важные институты в посмешище в глазах населения. И фольклор иронизировал по поводу священников не меньше, чем по поводу секретарей парткомов.

 

Как начали с того, что наломали дров в процессе крещения Руси, так  и продолжали в том же духе до настоящего времени, касалась ли идеологическая работа религии, отношения к властям, к общественной морали и нравственным ценностям. А уж то, какой профанацией  и профессиональным убожеством отличалась идеологическая работа последних десятилетий  советской власти, мы знаем на собственном  опыте. И тем не менее, будучи посмешищем для собственного населения (чего стоят одни только "политические" анекдоты), системе управления почему-то удавалось в конечном счете формировать общественное сознание. Огромный процент голосующих за КПРФ -- лишнее тому доказательство.

 

Какую бы сферу деятельности ни рассматривать, обнаруживается одна и та же закономерность -- неподходящими, негодными средствами все-таки достигается весомый результат. В этом, по-видимому, и заключается парадокс российского управления -- управление, неэффективное в каждом конкретном пункте в каждый момент времени, в конечном счете достигает таких успехов, для достижения которых вообще-то требуется эффективное управление. Например, в военно-политической сфере, имея, как правило, устаревшую по системе комплектования и подготовки армию, управляемую косным офицерским корпусом, действуя по неправильным канонам и нередко проигрывая сражения, далеко не всегда выигрывая войны, Россия тем не менее вплоть до недавнего времени приобретала территории, а не теряла их.

 

Провалы и достижения принадлежат  одной и той же стране, объясняются  одной и той же системой управления, одним и тем же менталитетом населения. И успехи, и неудачи имеют общие  причины. Просто на разных этапах исторического  процесса одни и те же характеристики системы управления проявляются  по-разному.

 

В последующих главах предпринята  попытка понять, какие скрытые  пружины обеспечивают функционирование русской модели управления, как они  проявляются в различных сферах деятельности и в разных обстоятельствах.2*

 

 

 

 

 

 

 

 

 

__________________________________________________________________________

 

2* Русская модель управления. Прохоров А.П. М.:ЗАО "Журнал Эксперт", 2002.

- 276 стр.

 

 

3. Особенности современной российской модели государственного управления.

Мобилизационно- распределительный характер управления.

Российская политическая система  с учетом полномочий президента значительно  отличается от западноевропейских парламентских  форм правления. Немецкий политолог  Э. Шнайдер считает, что России, скорее, соответствует модель президентской системы. Единственное обстоятельство, указывающее на парламентский характер российской формы правления, по его мнению, заключается в том, что Государственная Дума может добиться роспуска неугодного ей правительства. Правда, она лимитирована определенным сроком: если дважды в течение трех месяцев выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии по его запросу. Эта процедура может иметь место лишь в течение первого года после выборов или в полгода до президентских выборов, ибо в эти сроки Президент не имеет права распускать Государственную Думу. Именно это обстоятельство позволяет некоторым исследователям (В.Стеффани) обозначить политическую систему России как «парламентскую форму правления с доминированием президента»18.

 

 Немецкий ученый сравнивает  форму правления в России с  французской и американской моделями  и делает вывод, что она не  является копией французской,  однако ориентируется, скорее, на  эту модель, чем на американскую. Правда, в отдельных пунктах она отклоняется от французской и приближается к американской. Это касается срока полномочий президента, возможности импичмента, президентского вето, права на законодательные инициативы, ежегодных посланий «О положении в стране».

 

 Российский политолог В.Никонов  считает, что «мы имеем дело  со  смешанной президентско-парламентской моделью, где имеются посты и влиятельного президента, и премьера, зависимого от парламента»19. Такую же точку зрения высказывает О.Зазнаев, который аргументирует свой выбор тем, что для этой модели характерны всенародные выборы президента, формирующего правительство с полного или частичного согласия парламента и имеющего право распустить законодательный орган власти при выражении им недоверия к кабинету министров. В России президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы, а членов кабинета – по предложению председателя правительства. Т.е. отличительной чертой российской формы правления, по мнению исследователя,  является двойная ответственность правительства: перед президентом и перед нижней палатой парламента, что не позволяет считать ее чисто президентской20.

 Другие исследователи (С.А.Грановский) считают, что в России парламентско-президентская  форма правления, обосновывая  свой выбор тем, что президент,  избираемый народом, имеет полномочия, позволяющие ему действовать  независимо от правительства,  а наряду с президентом действует  правительство, ответственное перед парламентом.4*

 

 Тем не менее, преобладающим  является мнение о том, что  Россия – это президентская  республика.

__________________________________________________________________________

4* Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: Экономика, 2000, стр.89.

 

Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 года. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов.

Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и именной  состав субъектов Федерации. В соответствии с Основным Законом государства  в состав Российской Федерации входит 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время  как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором  от 31 марта 1992 года. Количественное изменение  субъектов Федерации в последние  годы связано с укрупнением некоторых  из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край22, Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образуют Камчатский край23, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округ до 31 декабря 2007 г. создадут новый субъект24, в апреле 2006 г. провели референдум об объединении Иркутская

 область и Агинский Бурятский  автономный округ.

    Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.).

     Регламентация прочих вопросов составляет область исключительного ведения субъектов Федерации. По этим вопросам региональные органы правления обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию центральных органов правления, действуют нормативно-правовые акты субъекта Федерации.

    В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в

стране.5*

 

 

5* Сомлев Е. Н. Научные основы управления и организации труда. — М.: Высшая школа, 1998.

 

Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают  предпосылки для совершенствования  управления огромной страной, упрочения  государственности, территориальной  и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных  национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни.

 

 В настоящее время в России  сложилась специфическая федеративная  система, которой присущи следующие  черты:

 

 – смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

 

 – асимметричность масштабов  федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего  в них населения;

 

 – неравенство статусов субъектов  федерации (различия между республиками  и другими субъектами, наличие  субъектов федерации, входящих  одновременно в состав других  субъектов);

 

 – экономическая, социальная  и политическая дифференциация  регионов, которые значительно отличаются  друг от друга по условиям  жизни и труда граждан, по  степени эффективности социальной  инфраструктуры, по удельному весу  и роли демократических институтов  и процедур, по уровню политической  активности и характеру политических  предпочтений электората;

 

 – дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;

 

  – провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном  варианте) на региональном уровне  существующих отношений центр  - регионы;

 

 – авторитаризм региональных  элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

 

 – неоправданно высокая роль  субъективного фактора, когда  личные качества главы региона  и его персональные связи в  центре во многом определяют  отношение федеральных властей  к региону и тем самым - социальное  и экономическое положение проживающих  в нем граждан.

 

 Учет перечисленных особенностей  российского федерализма представляет  собой непременное условие позитивного  решения проблем, связанных с  совершенствованием взаимоотношений  центр - регионы в публичной  сфере.

 

 Специфика российского федерализма  определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

 

 Под воздействием процесса  суверенизации регионов авторы  Конституции России заложили  в ней два классических положения:  запрет на односторонний выход  субъекта Федерации из союзного  государства и запрет на одностороннее  изменение статуса субъекта Федерации. 

 

 Уровень самостоятельности  субъектов Российской Федерации  фактически определяется не их  конституционным статусом, а кругом  полномочий и предметов ведения.  Посредством механизма распределения  полномочий устанавливается степень  и форма децентрализации, учитывающие  специфику того или иного региона.  Отсюда отличительная особенность  российского федерализма - взаимное  делегирование полномочий. Смысл  его состоит в том, что субъект  Федерации передает свои полномочия  центру и наоборот. Благодаря  этому Федерация создается как  бы снизу на основе договорных  отношений. Поэтому российскую  модель федерализма можно назвать  конституционно-договорной.

 

 Для российского федерализма  характерно соединение национально-государственных  и территориальных принципов  формирования федеративного государства.  При таком подходе учитывается,  что на протяжении веков Россия  была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов.

 

 На формирование современного  российского федерализма не могла  не сказаться угроза распада  России, особенно реальная в 1991-1992 гг. Российская Федерация была  создана на тех же принципах,  что и Союз ССР. Причины,  приведшие к распаду СССР, сказались  на нарастании центробежных, сепаратистских  тенденций внутри России. В их  основе лежало стремление самостоятельно  распоряжаться своим экономическим  богатством, природными ресурсами,  плодами своего труда, получить  большую свободу, уменьшить зависимость  от центра.

 

 Вслед за всеми автономными  республиками, осенью 1991 г. провозгласившими  себя суверенными государствами,  заявили о повышении своего  статуса - о преобразовании в  республики - большинство автономных  областей. Края и области также  начинали открытую борьбу за  расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

 

 Первым серьезным шагом на  пути сохранения единства России  стал Федеративный договор, подписанный  31 марта 1992 г. в Кремле большинством  субъектов Российской Федерации. 

 

 В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.