Конституция Японии

В сфере управления государственным аппаратом, а так-же исполнения положений Конституции, законодательных актов и собственных решений у японского правительства име-ется достаточно много нерешенных проблем. Прежде всего это проблемы исполнительской дисциплины и эффективности управления. Не случайно поэтому последние избирательные кампании проходили под лозунгом административной рефор-мы и сокращения административных структур. Готовится пе-ресмотр Закона о Кабинете министров с целью расширения полномочий Премьер-министра, в том числе установления права Премьер-министра на личную инициативу в определе-нии принципиального политического курса и внедрения прин-ципа принятия решений Кабинета министров большинством голосов его членов, а не консенсусом. Предлагается расши-рить и укрепить аппарат помощников Премьер-министра, чтобы фактически образовать его собственный «мозговой центр», а также преобразовать канцелярию Премьер-министра в канце-лярию Кабинета министров, оставив ее в подчинении Премьер-министра. В канцелярию Кабинета министров предлагается включить государственный комитет общественной безопаснос-ти (общее руководство полицией, морской охраной, нарколо-гическим надзором), управление финансового надзора, управ-ление императорского двора, а также управление обороны. Для обеспечения успешной работы Кабинета министров в це-лом, возможно сохранение в составе Канцелярии кабинета ми-нистров секретариата.

Во главе каждого  министерства находятся министр  и два его заместителя -- парламентский (член Парламента, который уходит в  отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чи-новничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров (именно эти заместители министров сохраняют пре-емственность политики и руководства).

Внутренняя организация  министерств включает бюро (ди-ректораты), подразделяемые на секции. При наиболее важ-ных министерствах создаются административные комиссии (по типу американских административных комиссий и управлений), а также консультативные комиссии для изучения, разработ-ки назревающих проблем и информирования правительства. Они играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как  правило, не являются специали-стами  и потому целиком зависят от компетентности своих под-чиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к Закону о Кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или иного ведомства, что делает ротацию министров более естественной. Реально аппаратом министерства руководит административный заместитель мини-стра -- профессиональный чиновник со специальным образо-ванием.

Министр -- прежде всего  представитель правящей партии, который  в своей деятельности руководствуется  чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламент-ских фракций и вынужден большую часть  времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Средний срок пребывания на посту -- около года. Это, впрочем, не означает, что освобожденный от должности министр не воз-главит вскоре другое министерство, а возможно, и это же. Частая сменяемость не позволяет министрам вникнуть в дела министерства, а высшие чиновники по этой причине не спе-шат вводить их в курс дела. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны Премьер-министра, но такое вмешательство -- отступление от общепринятых норм.

Будучи членом Парламента, министр не должен забывать своих избирателей. Насколько тесными бывают порой такие связи, может освидетельствовать пример бывшего премьер-министра К. Танаки, который, находясь под стражей по делу «Локхид», был переизбран в Парламент.

В Японии структура правительственного аппарата состоит из трех взаимосвязанных  звеньев: карьерного чиновничества; полуправительствен-ных  корпораций, выполняющих некоторые  функции государственного управления и координации деятельности различных  звеньев исполнительной власти, и персонала вспомогательных государственных органов.

Отличительные особенности  японской публичной службы состоят  в том, что:

1) в категорию государственных  служащих здесь принято включать  не только работников государственного  аппарата, но также и лиц, работающих на предприятиях, принадлежа-щих государству (служащих государственных железных до-рог, работников телевидения, муниципальных школ);

2) по численности государственных  служащих Япония ус-тупает странам  Западной Европы или США;

3) система пожизненного найма государственных служащих практически исключает межведомственную мобильность и рота-цию кадров и позволяет иметь незначительный по численнос-ти персонал государственных служащих всех трех категорий.

В послевоенный период в  Японии начала создаваться широкая сеть консультативных органов, которые в своей работе опираются на помощь пред-принимательских, академических, профсоюзных кругов; кон-сультируются с представителями Парламента и служащими государственного аппарата. При помощи этих органов правитель-ство имеет возможность получать дополнительную информацию помимо официальных каналов, проверять объективность инфор-мации, поступающей по официальным каналам, проводить не-зависимые экспертизы, исследования и в конечном итоге полу-чать лучшую возможность контроля бюрократического аппарата.

Вспомогательные органы при правительстве Японии раз-виваются быстрыми темпами. В целом же система  вспомогательных органов имеет  доста-точно отлаженную структуру. Органы, создаваемые при мини-стерствах и ведомствах, позволяют координировать и контро-лировать работу различных департаментов и отделов внутри ведомства, готовить согласованные и сбалансированные про-екты документов, поддерживать тесные контакты с другими заинтересованными ведомствами и соответствующими комис-сиями парламента.

Во многом сходные  задачи, только на более высоком  уров-не, приходится решать органам, создаваемым  при правитель-стве. Например, координировать работу министерств и ве-домств, а не департаментов и отделов  министерства. При Ка-бинете министров действуют секретариат, законодательное бюро, совет по делам персонала, совет национальной оборо-ны, а также канцелярия Премьер-министра, по правам при-равненная к министерству. Они занимаются подготовкой важ-нейших вопросов государственной деятельности Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник.- М.: Юристъ, 2000. С. 318.

Среди органов, подчиненных  Кабинету, важнейшие -- административные советы (всего 9) и специализированные комитеты (всего 23). Административные советы действуют главным образом в таких сферах управления, где требуется высокая степень подготовки или где необходимо согласовывать противоречивые интересы (например, совет по соблюдению пра-вил деловой жизни, совет по урегулированию вопросов земле-пользования). Специализированные комитеты занимаются вопросами, разрешение которых имеет более широкий характер и выходит за пределы компетенции какого-то одного министерства. Все вышеуказанные органы подчиняются Премьер--министру.

Помимо вспомогательных  органов, создаваемых при органах исполнительной власти, в Японии также существует развет-вленная сеть так называемых «персональных консультативных органов», которые подчинены непосредственно руководителям, прежде всего министрам и Премьер-министру. Юридически эти органы отличаются тем, что учреждаются не Парламентом, а Кабинетом министров. Они ориентированы на интересы конк-ретного политика.

Независимые органы. Это  органы, которые неза-висимы от правительства. К их числу относятся прежде всего  Ревизионный совет и Совет государственных учреждений.

Ревизионный совет призван  контролировать государствен-ный бюджет и государственные расходы. Согласно ст. 90 Кон-ституции заключительный отчет  о государственных доходах и  расходах ежегодно проверяется Ревизионным  советом, кото-рый представляет свой доклад вместе с докладом Кабинета министров в течение финансового года, следующего за отчет-ным.

Совет государственных  учреждений ведает вопросами службы государственных чиновников и следит за тем, чтобы при занятии государственных должностей не получала пре-имущества ни одна из партий, а назначения производились исключительно на основании профессиональной квалификации и опыта претендентов.

5.Конституционные  основы судебной власти

Все судьи независимы и связаны только Конституцией и законами; они действуют, следуя голосу своей совести (часть третья ст. 76). Данный принцип служит дополнительной гаран-тией объективности судей при выполнении служебных обязан-ностей. Равно как и принцип несменяемости, получивший выражение в ст. 78, согласно которой судьи не могут быть освобождены от должности без публичного разбирательства в порядке импичмента, за исключением тех случаев, когда су-дья в судебном порядке объявлен умственно или физически неспособным исполнять свои обязанности. Административные органы не могут применять к судьям дисциплинарные взыска-ния. К числу конституционных гарантий независимости отно-сится принцип, согласно которому размер вознаграждения судей не может быть уменьшен в период их пребывания в должности (часть шестая ст. 79, часть вторая ст. 80).

Заседатели в японском судопроизводстве не участвуют.

Конституция также гарантирует  публичность судебных действий: разбирательство  дел в судах и объявление решений  производится в открытых заседаниях. Однако если суд едино-гласно решает, что гласность представляет опасность для пуб-личного порядка или морали, разбирательство может вестись при закрытых дверях.  Таким образом, для проведения закры-того судебного законодательства необходимо обязательное сочетание двух обстоятельств: установление наличия опасно-сти публичного судебного разбирательства для публичного порядка или морали и единогласного голосования по этому вопросу всех судей. При этом дела о политических преступле-ниях, о преступлениях, связанных с печатью, или дела, в которых затрагиваются права граждан, гарантированные гла-вой III Конституции, ни при каких обстоятельствах не могут рассматриваться при закрытых дверях.

В конце 1990 г. был отмечен 100-летний юбилей рождения современной  юстиции в Японии. Как уже упоминалось, воз-главляет судебную систему Японии Верховный суд, кото-рый состоит из главного судьи и 14 судей, назначаемых Каби-нетом министров. Это суд высшей инстанции, который полно-мочен решать вопрос о конституционности любого закона, приказа, предписания или другого официального акта. Глав-ный судья Верховного суда назначается Императором по пред-ставлению Кабинета. Выше мы уже обращали внимание на такую особенность статуса членов Верховного суда Японии, как пересмотр назначения их народом при проведении первых после данного назначения всеобщих выборов в Палату представителей и повторный пересмотр -- при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии 10 лет; эта процедура повторяется в дальнейшем в таком же порядке. Если большинство избирателей выскажется за смещение какого-либо судьи, то он смещается немедленно (ст. 79, 81 Конституции).

Народному пересмотру в  ходе всеобщих парламентских выборов  обычно подлежат кандидатуры более 6 судей. Например, в ходе парламентских  выборов 20 октября 1996 г. проце-дуру пересмотра проходили 9 судей, которые были назначены за должность после всеобщих парламентских выборов 1993 г. после первого общенационального пересмотра назначения членов Верховного суда в 1949 г. через этот своеобразный тест прошло 115 верховных судей. Однако ни один из них не был уволен от должности в результате волеизъявления избирате-лей. Видимо, сам факт возможности публичного голосования «против» в ходе парламентских выборов для очень многих спо-собен выступать сдерживающим фактором.

Наиболее распространенный способ прекращения полно-мочий, предусмотренный для членов Верховного суда Консти-туцией и Законом о Верховном суде, -- уход в отставку по достижении 70-летнего возраста. Поскольку большинство членов Верховного суда на момент их назначения на должность имеют возраст более 60 лет, то продолжительность их карьеры в этом качестве редко превышает десятилетие. Изучение предшествующего опыта работы судей до момента их назна-чения в верховный судебный орган показало, что треть (шесть судей в данное время) были так называемыми карьерными или профессиональными судьями нижестоящих судов, треть (четверо в настоящее время) были частнопрактикующими юристами. Из остальных пяти судей двое были карьерными государ-ственными прокурорами, один был карьерным дипломатом в ранге посла, один служил в качестве генерального директора в законодательном бюро Кабинета министров и последний был профессором права.

Компетенция Верховного суда распространяется на всю территорию страны и условно может быть разделена  на три основные сферы: рассмотрение гражданских, уголовных и административных дел; судебное управление; осуществление конституционного контроля.

Высший судебный орган  Японии является последней ин-станцией для рассмотрения всех гражданских, уголовных и административных дел. Суд окончательно разрешает по второй инстанции дела о преступлениях против государства, а по третьей инстанции -- остальные уголовные и гражданские дела. При этом простые дела рассматриваются членами любого из трех отделений.

Верховный суд также осуществляет определенные полно-мочия судебного управления в соответствии с традициями су-дебного централизма данной страны. В этом качестве он обоб-щает судебную практику, издает руководящие указания для нижестоящих судов, а также положения о прокуратуре при судах, акты о судебной дисциплине и об управлении судами (акты, имеющие административный характер). Он наделен также властью устанавливать правила процедуры судопроиз-водства, работы адвокатов, внутреннего распорядка в судах, а также правила управления судебными делами.