Концессионные соглашения

Государство выступает в них  в двояком качестве:

- как представитель общества  и власти, временно уступающий  концессионеру свои исключительные  права на часть принадлежащей  обществу собственности и осуществляющий  надзор и контроль за его деятельностью,

- как субъект гражданского права,  что отражается в принципах  равенства сторон, нерушимости условий  договора в течение срока его  действия, ответственности по принятым  обязательствам и т.п

Гражданско-правовыми нормами обусловливается  также судебный порядок разрешения споров и конфликтов между сторонами. Публично-правовой статус концессий требует в договорной форме строго определять условия, на которых концессионер обслуживает население, а также оговаривать обстоятельства, которые могут вызвать изменение этих условий. При этом контроль за этими положениями договоров должен быть всесторонним и тщательным, а используемые меры административного воздействия достаточно многообразными: от приостановления и отмены неправильных действий до принудительного управления концессионным предприятием и досрочного выкупа его. С одной стороны, с точки зрения обязательности соблюдения концессионного договора как гражданско-правового документа, концедент и концессионер равны перед законом. Но с другой стороны, предметом концессии является общественная собственность, подписывает концессионный договор концедент от имени общества, служит такой договор достижению определенных общественных целей. И в этом смысле концессионный договор представляет собой публично-правовой документ, в котором стороны не равны друг другу в обязательности выполнения всех его пунктов. Есть высшие интересы общества, которые стоят над гражданско-правовыми нормами концессионного договора.  И если реальное функционирование концессионного предприятия в рамках заключенного концессионного договора вступает в противоречие с общественными интересами, концедент вправе изменить в одностороннем порядке и без согласования с концессионером положения концессионного договора и потребовать от концессионера их обязательного выполнения.В частности, при наличии неотложной общественной необходимости или других веских причин, имеющих большое общественное значение, концедент может прервать, приостановить или прекратить действие концессионного договора. При этом концессионер как субъект гражданско-правовых отношений имеет право обратиться в суд с просьбой отменить любое решение концедента, в том числе и принятое последним в одностороннем порядке вне рамок и положений заключенного договора. Но обжаловать он должен не сам факт прекращения действия концессии, поскольку это - следствие, а вызвавшую его причину - наличие общественного интереса (выгоды, пользы), что повлекло за собой принятие концедентом соответствующего решения по прекращению действия концессионного договора или изменению его условий. Окончательную точку в разрешении конфликтных ситуаций между концедентом и концессионером в контексте гражданско-правовых норм должен поставить суд.

Таким образом, в публично-правовых договорах концедент наделен правом в одностороннем порядке при наличии общественной необходимости изменять условия договора и требовать от концессионера их выполнения, прерывать действие договора концессии с компенсацией концессионеру понесенных им убытков и возврата вложенных им в концессионное предприятие средств. Кроме того, концедент, как субъект, олицетворяющий общественную власть и предоставляющий государственное имущество частному сектору в пользование, имеет право регламентировать деятельность концессионера в процессе действия договора вне рамок его пунктов также и в некоторых случаях, когда это вызвано не неотложной общественной необходимостью, а технико-экономическими, технологическими и иными причинами. Государство может изменять нормативы и требования технико-экономического характера по регламентации функционирования предприятий, находящихся в государственной собственности, и в одностороннем порядке без согласования с другой стороной распространять их действие на концессионные предприятия этого типа собственности. Оно может менять типовые условия работы концессионного предприятия, предъявлять концессионеру требования публично-правового характера: издавать административно-регламентные предписания, в первую очередь - по результатам проводимых проверок, служебные инструкции, ведомственные распоряжения и т.п.

5. Концессионные соглашения - правовые основы.

С момента принятия в 2005 г. Федерального закона от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон N 115-ФЗ) в нашей стране появился мощный инструмент для привлечения  частного капитала в российскую экономику.

Развитие системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных  соглашений является одним из направлений  развития жилищно-коммунального хозяйства. Переход от договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры к концессионным  соглашениям позволит, с одной  стороны, в максимальной степени  защитить вложения инвесторов, с другой - сохранить в государственной  и муниципальной собственности  системы жизнеобеспечения. 
Закон N 115-ФЗ был принят 21.07.2005 г., но поскольку российский институт концессии постоянно совершенствуется, в закон не единожды вносились изменения. 
Обратимся к Концепции федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 г. N 102-р. В этом документе приведены сведения о том, что доля государственного (муниципального) имущества, переданного в управление, аренду, концессию и на иных правовых основаниях организациям коммунального комплекса частной формы собственности, в общем объеме государственного (муниципального) имущества коммунального хозяйства по итогам 2008 г. в целом по Российской Федерации составила 12,8%.

Так что же представляет собой концессия? Для ответа на этот вопрос обратимся к Закону N 115-ФЗ , а именно к пункту 1 статьи 3. 
Концессионное соглашение представляет собой договор, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество - объект концессионного соглашения, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта соглашения. Обязанностью концедента по концессионному соглашению является предоставление концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Иными словами, концессионное  соглашение - это договор, в соответствии с которым концессионер за свой счет создает и (или) реконструирует, а  также использует в своей деятельности определенное соглашением недвижимое имущество, причем право собственности на это имущество принадлежит или будет принадлежать государству.

По сути, концессионное  соглашение является договором, в котором  содержатся элементы различных договоров. К отношениям сторон по такому договору применяются в соответствующих  частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из Закона N 115-ФЗ или  из существа концессионного соглашения. 
Сторонами концессионного соглашения, как следует из определения, являются концедент и концессионер. В качестве концедента в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона N 115-ФЗ могут выступать:

• Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;
• субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
• муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.

В некоторых случаях от имени концедента могут выступать не только органы государственной власти разных уровней, но и уполномоченные концедентом организации. Концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. 
Иными словами, концессия представляет собой уступку государством на определенный срок своих имущественных прав и прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным иностранным или отечественным компаниям на определенных условиях. 
Перечень имущества, которое может стать объектом концессионного соглашения, содержит статья 4 Закона N 115-ФЗ, согласно пункту 1 которой объектом концессионного соглашения может являться недвижимое имущество, входящее, в частности, в состав следующего имущества: 
- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в т.ч. объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения.

6.ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ В РОССИИ

Среди достоинств концессионной формы  управления инвестиционными объектами  можно отметить следующие:

-концессии снимают финансовую  нагрузку с государства, поскольку  концессионер принимает на себя  обязательство осуществлять все  затраты по финансированию, управлению  и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая  свои издержки, например, за счет  тарифов;

-концессии устанавливают достаточно  жесткие долгосрочные юридически  оформленные, то есть стабильные, отношения между государством  и концессионером;

-концессионные договоры позволяют  привлекать частный, в том числе  иностранный, капитал без потери  стратегического контроля над  жизненно важными системами и  объектами.

Одной стороной концессионного соглашения выступает государство - Российская Федерация и (или) ее субъект, либо муниципальное  образование, эта сторона называется концедентом. Другой стороной является отечественный или иностранный инвестор.                                                                                                     Таким образом, интересы государства заключаются в том, что:                                             во-первых, оно перекладывает расходы по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор, теоретически, для повышения его эффективности;  во-вторых, государство пополняет бюджет за счет поступления концессионных платежей и снимает с себя финансирование государственных объектов; в-третьих, оно решает социально-экономические проблемы.

Интересы частного бизнеса в  концессионных проектах состоят  в том, что:

- концессионер получает в долговременное  управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных  условиях платы за концессию,  являющейся в некотором смысле  аналогом арендной платы;

- инвестируя, концессионер имеет  достаточные гарантии возврата  средств, поскольку государство  как партнер концессионера несет  определенную ответственность за  обеспечение минимального уровня  рентабельности;

- в отдельных случаях (проекты  в сфере водо-, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышать качество обслуживания;

- концессионер, обладая хозяйственной  свободой, может за счет повышения  производительности труда, нововведений  увеличивать прибыльность бизнеса  во время действия срока концессии,  и при этом срок концессии  не сокращается.

Итак, как показывает опыт многих стран, одним из эффективных путей успешного  функционирования государственного сектора  экономики является привлечение  к финансированию и управлению объектами  государственной собственности  частного капитала не только за счет приватизации, но и на концессионной основе. В России, стране с высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционных ресурсов, применение еще одной достаточно привлекательной для инвестора формы вложения своих средств могло бы дать экономике значительные выгоды. Применение таких договоров диктуется также недостатком у государства ресурсов, в первую очередь финансовых и технологических, для эффективного функционирования государственного сектора экономики. При всех своих очевидных преимуществах использование концессионных форм управления государственным имуществом в России сталкивается с рядом серьезных препятствий. В нашей стране до сих пор нет специального законодательства в отношении концессионных объектов. Очень слабой является проработка социально-экономических последствий использования государственных концессионных соглашений. Отсутствует научно-обоснованные, подкрепленные конкретными расчетами исследования концессионной проблемы в целом и в отдельных отраслях, в частности, а также широкие общественные дебаты по вопросам перераспределения управляющих функций государства. Нет общепринятых методик расчета экономической и бюджетной эффективности концессионных проектов.                                                           Специфика идущего в настоящее время в России процесса состоит в том, что параллельно создается законодательная база и отрабатывается реальный механизм функционирования объектов, еще не переданных в концессию, а по существу являющихся филиалами государственных предприятий.                Однако разработка и принятие федерального закона о концессиях - это только начало большого и трудного пути по проведению концессионной реформы в стране. Для того чтобы этот закон заработал, необходимо принять множество регламентирующих данный вид деятельности законов, подзаконных актов и нормативных документов, таких как:

- федеральные законы о концессиях  и о концессионных предприятиях  в отдельных отраслях,

- ведомственные инструкции, положения  и правила, регулирующие отдельные  стороны концессионного процесса (в частности, типовой договор  в рамках отдельных отраслей, а возможно, и отдельных производств,  порядок передачи в концессионное управление объектов государственной и муниципальной собственности, методики по разработке ТЭО, определению платы за концессию, определению сроков концессий, положения о гарантиях и о досрочном прекращении концессии и т.д. и т.п.).