Избирательное право в РФ и ее субъектах

Сужение прямой демократии на муниципальном уровне в настоящее время проявляется во внедрении пропорциональной избирательной системы выборов депутатов. Такая возможность появилась в 2005 г., когда Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ⁷ было внесено изменение в ст. 23 "Муниципальные выборы" Федерального закона N 131-ФЗ. Первым из названных Законов было закреплено право субъектов РФ устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов. После появления таких законов были внесены изменения в уставы муниципальных образований. В результате даже на уровне сельских поселений, где ранее традиционно использовалась мажоритарная избирательная система выборов представительных органов, стала использоваться пропорциональная система. Эта система повышает роль политических партий в организации выборов, но ограничивает инициативу избирателей. В частности, не позволяет активным гражданам осуществлять самовыдвижение для регистрации в качестве кандидатов в депутаты.

На уровне сельских поселений с малочисленным и  малым числом депутатов Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 г. N 15-П признал нецелесообразным использование в дальнейшем пропорциональной избирательной системы⁸.

А вот на уровне представительных органов местного самоуправления, состоящих из 20 - 35 депутатов, пропорциональная избирательная система  упрочила свое положение. Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ <8> ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ дополнена частью 3.1. Новой нормой установлено, что не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из партийных списков. Данной нормой субъектам РФ дано право определять условия применения различных видов избирательных систем в других муниципальных образованиях. Иными словами, вышеизложенное положение о списках кандидатов в депутаты от политических партий пока может быть распространено и на сельские, и на городские поселения. Правда, федеральный законодатель устанавливает, что этот вопрос должен решаться "в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, его вида и других обстоятельств". Однако разъяснения о том, что понимать под словами "и других обстоятельств", в Федеральном законе от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ нет. Следовательно, такой вопрос субъекты РФ решают исходя из своего понимания сущности "других обстоятельств", что вряд ли правильно. При этом они могут оценивать эти обстоятельства без согласования с муниципальными образованиями.

Сужение прямой демократии видится и в том, что  Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ дополнена частью 2.1, которой установлено, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Эта законодательная новелла выводит депутатов из-под контроля избирателей и идет вразрез с существующими потребностями муниципальной демократии.

Таким образом, в настоящее время при проведении муниципальных выборов между  избирателем и кандидатом в депутаты, а в дальнейшем - между избирателями и депутатами представительных органов  появился посредник в лице региональных отделений политических партий. Его статус как участника муниципальных выборов закреплен в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, в чем видится сужение прямой демократии, так как избирателям предлагается голосовать за закрытые списки претендентов на депутатские мандаты. Представляется, что такой порядок не способствует развитию демократических начал на муниципальном уровне. А ведь именно о необходимости развития демократии говорил Президент РФ Д.А. Медведев 22 декабря 2011 г. в своем Послании Федеральному Собранию, утверждая, что России нужна демократия⁹.

На муниципальном  уровне для развития прямой демократии необходимо, во-первых, расширить примерно в три-четыре раза количественный состав депутатов представительных органов по сравнению с современными показателями. Это позволит многим сотням тысяч граждан включиться в реальное решение вопросов местного значения. Во-вторых, следовало бы отказаться от использования пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне. Если же ее и сохранять, то только при условии замены закрытых партийных списков кандидатов в депутаты на открытые. В этом случае избиратели будут голосовать не за "монолитный" партийный список той или иной партии, а за отдельных кандидатов внутри таких списков. При этом кто из претендентов получит больше голосов, тот и станет депутатом. Такая система, к примеру, успешно используется в Финляндии.

Специфика муниципальных выборов состоит в максимальной персонификации кандидатов в депутаты. Ведь они живут или работают на виду у избирателей. Поэтому не следует избирателей лишать их права самим решать, кто достоин быть депутатом. В праве избирателей голосовать за конкретных кандидатов в депутаты видится оптимальная форма обеспечения народовластия на муниципальном уровне. В-третьих, необходимо восстановить равенство депутатов представительных органов независимо от того, каким образом они получили депутатский мандат, и сохранить их равную ответственность перед избирателями.

Имеются и другие возможности развития прямой муниципальной  демократии, но для их использования  субъекты права законодательной  инициативы в Государственную Думу должны проявить соответствующую политическую волю. Такова особенность российской государственности. Она проявляется в том, что демократия "даруется" власть имущими, а не развивается самим народом.

2.2. Некоторые  аспекты организации выборов  попропорциональной системе

Вокруг выбора оптимальной избирательной системы (в узком смысле этого понятия) было сломано немало копий в политических и научных кругах практически каждого демократического государства.

Избирательная система определяет основные параметры  действующей в государстве правовой и организационной конструкции выборной демократии, способов вы

В настоящее  время Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен следующий порядок определения  избирательной системы на выборах представительных органов муниципальных образований: законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения; а уставом муниципального образования, исходя из требований Закона, определяется избирательная система, которая применяется в соответствующем муниципальном образовании (ч. 3 ст. 23). При этом законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Единственным  требованием к избирательной  системе, сформулированным на федеральном  уровне, является положение ч. 3.1 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются по пропорциональной системе. Эти поправки, внесенные с целью повышения роли политических партий на местном уровне, тем не менее не предусматривают лишения граждан возможности участия в выборах в органы местного самоуправления в личном качестве.

Более того, с  учетом требований ч. 6 и 7 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" к численности депутатов представительных органов обязательным является применение пропорциональной системы лишь к представительным органам городских округов с численностью населения более 100 тысяч человек. Городские округа с меньшей численностью населения и муниципальные районы независимо от численности населения вправе установить число депутатов своих представительных органов менее 20, выйдя таким образом из-под действия императивной нормы указанного положения Федерального закона. Интересно, что этой возможностью уже воспользовалось несколько муниципальных образований в разных субъектах Российской Федерации, продемонстрировав, что местные сообщества не сильно заинтересованы в переходе на пропорциональную или смешанную систему выборов представительных органов муниципальных образований. Да и не секрет, что реально действующие местные отделения политических партий созданы далеко не везде.

Как известно, Конституция  Российской Федерации непосредственно  не устанавливает вид избирательной  системы, которая может быть использована на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Более того, установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72). Вместе с тем такая схема регулирования обозначенного вопроса, естественно, должна учитывать другие нормы Конституции, прежде всего - положения о местном самоуправлении и о конституционных правах и свободах граждан.

Возможность установления пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, безусловно, следует рассматривать с учетом применения соответствующих положений законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований в системной взаимосвязи с иными положениями действующего законодательства Российской Федерации. Анализ таких положений свидетельствует, что правом выдвигать списки кандидатов в депутаты представительного органа муниципального образования при пропорциональной избирательной системе обладают исключительно политические партии, их региональные отделения или иные структурные подразделения (п. 25 ст. 2, п. 3 ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В то же время этого права в муниципальных образованиях, использующих пропорциональную избирательную систему, лишены граждане, выдвигающие свои кандидатуры в порядке самовыдвижения, и общественные объединения, отвечающие установленным законом критериям (по организационно-правовой форме, сроку регистрации, уровню общественного объединения и его уставным целям), которые наделены правом выдвигать кандидатов по мажоритарным избирательным округам (при использовании смешанной или мажоритарной избирательных систем).

Оценивая возможность  установления пропорциональной системы  на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, следует рассматривать ее конституционность  с двух позиций: с точки зрения конституционно-правовой природы местного самоуправления и с точки зрения обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации.

Конституцией  Российской Федерации признается и  гарантируется местное самоуправление; предусматривается, что местное  самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130).

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Такой подход к определению местного самоуправления согласуется с ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, в соответствии с которой под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Таким образом, конституционно-правовая природа местного самоуправления в Российской Федерации предполагает самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения и отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления в системе органов публичной власти характеризуются наибольшей приближенностью к населению, действуют, как правило, на небольших территориях, самостоятельно и под свою ответственность, исходя в первую очередь из интересов населения соответствующей территории с учетом исторических и иных местных традиций. Эти интересы являются для органов местного самоуправления приоритетными.

Заключение

Избирательное право является важной подотраслью  конституционного права. Оно содержит нормы, которые регулируют порядок осуществления конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, тем самым, устанавливая порядок проведения выборов в указанные сроки.

Мировой опыт проведения выборов указывает на существование и применение следующих избирательных систем: мажоритарной системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства; системы пропорционального представительства политических партий. Кроме того, применяются смешанные избирательные системы. Все применяемые системы имеют свои достоинства и недостатки; имеют особенности применения на национальных выборах и чаще всего вызывают неоднозначное отношение специалистов и многочисленные общественные дискуссии.