Избирательное право в РФ и ее субъектах

Для того, чтобы не допустить срыва выборов в результате абсентеизма избирателей и обеспечить легитимность избираемого органа, российское законодательство длительное время предусматривало обязательный процент участия зарегистрированных избирателей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются несостоявшимися (например, при выборах Президента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной Думы - 25, в субъектах Федерации допускались 20%).

Что же касается пассивного избирательного права, то оно основывается на дополнительных условиях, установленных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные  избирательные законы, федеральным  законом предписано, что при выборах в их законодательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата составляет 21 год, а при наделении полномочиями главы исполнительного органа государственной власти (Президента, губернатора) - 30 лет.

При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным законом минимальный возраст равен 21 году.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституцией  РФ (ч.3 ст.32)⁵ установлено одно общее ограничение активного и пассивного избирательного права.

Не имеют  права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в  местах лишения свободы по приговору  суда. Однако после отбытия наказания по приговору суда гражданину возвращаются избирательные права в полном объеме.

Ограничения пассивного избирательного права были расширены. Теперь не имеют права быть избранными также граждане с неснятой или  непогашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской направленности. Закон лишает права быть избранными лиц, в отношении которых судебным решением установлен факт нарушения некоторых положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Равное избирательное  право трактуется в федеральном  законе как участие граждан в  выборах «на равных основаниях». Эта скупая формула означает, что  все граждане, удовлетворяющие требованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства  имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны находиться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гарантий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т.д., т.е. на всех стадиях избирательного процесса.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые выборы отличаются от косвенных или многостепенных, когда избиратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депутата или должностное лицо.

В ряде стран  главу государства избирает избираемый населением парламент. Косвенные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемократической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми.

Тайное голосование - обязательный атрибут демократической  системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет  свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а  также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифицировать использованный бюллетень, т.е. установить личность избирателя. В Российской Федерации в отличие, например, от Соединенных Штатов не применяются машины для голосования, а голосование проводится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирования тайны волеизъявления избирателя на избирательных участках создаются специально оборудованные кабины для заполнения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц [16, с.413].

2. Регулирование избирательного права в субъектах РФ

2.1.Законодательное  обеспечение избирательного права  на уровне 

субъекта РФ

Первостепенное  значение федеральный законодатель уделяет такой форме непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как местный референдум. Об этом свидетельствует то, что статья, регулирующая порядок проведения местных референдумов, поставлена первой в главе 5 Федерального закона N 131-ФЗ. Кроме того, их проведению посвящен ряд положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ. Согласно данному Закону референдум любого уровня представляет собой форму прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

В ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ после процитированного общего определения "референдум" раскрывается понятие "референдум местный (местный референдум)". И в этом определении нет ответов на поставленные вопросы. Более того, это определение только затрудняет поиск таких ответов. Судя по определению понятия "местный референдум", для того чтобы "разобраться" в его сути, следует ориентироваться на Конституцию РФ, Федеральный закон N 67-ФЗ, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований.

Столь обширный перечень нормативных  правовых актов, которые следует  учитывать при организации местных  референдумов, только запутывает ситуацию, усложняет поиск ответов на обозначенные выше вопросы. Ведь в этот перечень включен не только конкретный Федеральный закон. В нем находятся и безымянные "иные федеральные законы". В связи с этим создается впечатление, что составители Федерального закона N 67-ФЗ не рассчитывали на то, что его нормы, касающиеся местных референдумов, будут применяться на практике.

Отношение федеральных органов  государственной власти к референдумам Российской Федерации дает основания  для таких предположений. Ведь за двадцать лет существования постсоветской России ни разу не проводились всероссийские референдумы. Это свидетельствует о том, что огромный массив законодательных норм, в том числе находящихся в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"⁶, которые регулируют вопросы организации референдумов федерального уровня, остаются, мягко говоря, невостребованными. Следовательно, важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ.

Не лучше обстоит дело и на муниципальном уровне. Какой-либо статистики в масштабах Российской Федерации или ее субъектов о проведении местных референдумов нет. Нет и сведений о проводимых местных референдумах в периодической печати и специальной научной литературе. Это позволяет сделать вывод о том, что на муниципальном уровне также не проводятся референдумы либо они не очень часты.

Возвращаясь к раскрытому ранее общему понятию "референдум" применительно к муниципальному уровню, следует отметить несоответствие его содержательной части положениям ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ. Как уже отмечалось, согласно ст. 2 названного Закона местный референдум представляет собой форму прямого волеизъявления граждан РФ "по наиболее важным вопросам местного значения". В то же время в ст. 12 Федерального закона N 67-ФЗ слова "по наиболее важным" отсутствуют при определении вопросов местных референдумов. В части 3 указанной статьи записано: "на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения". Следовательно, на местный референдум могут быть вынесены не только "наиболее важные", но и иные вопросы, т.е. получается, что и "менее важные".

Наряду с имеющимися противоречиями в ст. 2 и 12 Федерального закона N 67-ФЗ в части определения вопросов, выносимых на местные референдумы, в его ст. 12 имеется и внутреннее противоречие между ч. 3 и 8. Оно проявляется в содержащемся в ч. 8 запрете выносить на местные референдумы вопросы о принятии или об изменении соответствующего бюджета муниципального образования, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципальных образований. Между тем согласно ст. 14, 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ, в которых определены перечни вопросов местного значения соответственно поселения, муниципального района и городского округа, на первом месте находится вопрос "формирование, утверждение, исполнение соответствующего местного бюджета и контроль за его исполнением". Думается, указанный запрет противоречит и содержащемуся в ст. 2 Федерального закона N 67-ФЗ общему определению понятия "референдум", если иметь в виду, что на референдумах должны рассматриваться "наиболее важные" вопросы местного значения. Ведь бюджетные вопросы без всяких "натяжек" относятся к числу "наиболее важных".

Анализ федерального законодательства о местных референдумах показывает, что выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия. В нарушение правил юридической техники сразу в двух Федеральных законах - N 67-ФЗ и 131-ФЗ записано, что в поддержку инициативы о проведении местного референдума необходимо собирать подписи жителей муниципальных образований. Точный процент или количество подписей устанавливается законом субъекта РФ. Однако в процентах их не должно быть более 5.

Такая отсылочная норма создает условия для  того, чтобы субъекты РФ могли легко заблокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках или других крупных городах. Это можно сделать, сохранив в региональном законе необходимость сбора 5 процентов подписей от числа участников референдума для того, чтобы считать, что инициатива проведения местного референдума поддержана гражданами. Ведь собрать такое количество подписей по строго определенной форме вряд ли реально. Между тем сбор установленного количества подписей является обязательным условием для получения в дальнейшем разрешения о проведении местного референдума по инициативе жителей муниципального образования. В этом видится первое препятствие для организаторов местных референдумов. Вторым препятствием на пути проведения местного референдума является ограничение мест сбора подписей граждан в поддержку референдума. Запрещено собирать подписи на рабочих местах, по месту учебы и во время выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат. На вопрос о том, где можно собирать подписи в поддержку референдума, в федеральном законодательстве ответа нет. В число барьеров на пути организации местного референдума следует отнести и ограниченный срок для сбора подписей в поддержку референдума. Федеральный законодатель решение этого вопроса отнес к компетенции субъектов РФ, сориентировав их на 20-дневный срок. Такие ограничения вряд ли оправданны. Ведь если инициативу проведения референдума проявляют совместно представительный орган и глава местной администрации, то сбор подписей не требуется. Таким образом, группы граждан, инициирующих проведение референдума, поставлены в неравное положение с названными выше органами, что, на наш взгляд, не обосновано какими-либо объективными причинами.

Перечисленными  препятствиями не ограничиваются правовые сложности на пути граждан, желающих провести референдум. Но и они показывают несовершенство законодательного регулирования  организации местных референдумов. В этом видится одна из причин неиспользования местных референдумов для привлечения населения к решению вопросов местного значения.

Не ориентирует  местные сообщества и органы местного самоуправления на использование этой формы деятельности Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", а также распоряжение Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р с аналогичным названием. В этих нормативных актах содержится около сотни показателей, по которым следует оценивать эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Однако среди них нет показателей, по которым можно было бы оценивать активность населения в решении вопросов местного значения. Между тем согласно концепции Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление - это прежде всего самостоятельное решение вопросов местного значения самим населением. Однако в связи с недооценкой значимости местных референдумов, а также из-за отсутствия целенаправленной работы по повышению активности населения эти вопросы на практике решают органы местного самоуправления.

Реальное участие населения в осуществлении местного самоуправления проявляется при избрании депутатов представительных органов муниципальных образований. Однако федеральное законодательство и здесь ограничивает инициативу избирателей. Во-первых, это проявляется в ориентации местных сообществ на избрание относительно небольшого числа депутатов. Согласно ч. 6 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, к примеру, в муниципальных образованиях при численности населения от 100 000 до 500 000 человек рекомендуется избирать не менее 25 депутатов. В муниципальных образованиях, где проживает свыше 500 000 человек, должно избираться не менее 35 депутатов. Как правило, этой численностью депутатов и ограничиваются организаторы муниципальных выборов. В связи с этим количество депутатов в крупных городах незначительно, что отрицательно сказывается на работе представительных органов и проигрышно смотрится по сравнению с советским периодом. В местных Советах народных депутатов РСФСР работало около 1,5 млн. народных избранников. Кроме того, местные органы власти привлекали к работе различных комиссий, комитетов и советов многомиллионный постоянный актив. Такая активность позитивно отражалась и на качестве работы Советов народных депутатов, и на их авторитете. Думается, муниципальным органам было бы полезно использовать советский опыт привлечения масс к решению местных вопросов.