Источники (формы) права

 

 

ные" законы, например, о назначении содержания семьям погибших депутатов. Разумеется, они не меняют общего правила нормативности законов Федерального Собрания.

В государствах современной парламентской демократии закон принимается представительным органом власти по определенной регламентом законодательной процедуре.

Во-первых, такая процедура обеспечивает внесение законопроектов по действительно важным вопросам жизни страны. Это закрепляется обычно ограничением круга субъектов законодательной инициативы, то есть органов, лиц либо определенного числа граждан (народная инициатива в Австрии, Италии). К числу таких субъектов относятся обычно глава государства, правительство (но не отдельные ведомства), депутаты или группа депутатов, высшие судебные инстанции, некоторые другие органы. В Российской Федерации это — Президент, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд и другие высшие суды России по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции).

Во-вторых, законодательная процедура призвана обеспечить всестороннее обсуждение принятых к рассмотрению законопроектов. Она предусматривает планирование законодательной деятельности; рассмотрение законопроектов в трех стадиях (чтениях), обеспечивающих возможность всем депутатам, фракциям и группам внести свои предложения как по концепции проекта, так и по его конкретным статьям (главам, разделам) и в конечном счете — голосование по статьям (разделам) закона и затем — по принятию закона в целом. Установлены процедура голосования законопроектов и порядок их принятия палатами. Для принятия конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 108 Конституции).

 

Рассмотрение проектов и принятие законов происходит по палатам: законы принимаются Государственной Думой с последующим утверждением Советом Федерации.

Принятый закон направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент может отклонить принятый закон. Федеральное Собрание может повторно рассмотреть законопроект, подтвердив ранее принятую его редакцию. В этом случае президентское отклонение считается преодоленным, и Президент обязан подписать и обнародовать повторно принятый Федеральным Собранием закон (ст. 107 Конституции).

Принятые в установленном порядке федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции). Они не должны противоречить федеральной Конституции, подлежат официальному опубликованию и без опубликования не применяются (ч. 3 ст. 15 Конституции).

Вместе с тем законы Российской Федерации могут издаваться по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72).

3. Указы Президента Российской Федерации. Они издаются Президентом по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией (гл. 4 Конституции).

В отличие от законов указы Президента могут быть как нормативными, так и ненормативными правовыми актами. К числу последних относятся, например, указы о награждении граждан орденами и медалями, о назначении и смещении высших должностных лиц, о присвоении воинских званий, о приеме в гражданство России.

Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 90 Конституции). На этом основана обязательность указов Президента, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Российской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации.

 

 

В случае возникновения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий, а в случае недостижения согласованного решения — передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (ч. 1 ст 85 Конституции).

Что же касается федеральных органов исполнительной власти и Администрации Президента, то в силу полномочий главы государства указы Президента обязательны для всех названных органов и должностных лиц "по прямой вертикали"

Кроме указов Президент Российской Федерации издает распоряжения, которые по общему правилу не имеют нормативного значения. Поэтому в данной главе они не рассматриваются

Указы Президента России не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции).

Это положение дает иногда основание для вывода о безоговорочном отнесении указов Президента к числу подзаконных актов¹¹. Однако при этом забывают о принципе разделения властей и о полномочиях Президента как гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, принимающего меры по обеспечению независимости и целостности государства, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч 2 ст 80 Конституции) Такие меры Президент полномочен принимать не только "на основе законов" (главная формула подзаконного характера акта), но и в отсутствие закона. А такое положение, к сожалению, в настоящее время переходного, нестабильного развития страны возникает неоднократно Так, например, обстоит дело с осуществлением права частной собственности граждан на землю, предусмотренного ст 9 и ч 1 ст 36 Конституции, осуществлением второго этапа платной приватизации и даже с принятием законов о военном положении.Можно ли, скажем, ожидать, что Президент обратится в Феде-

 

 

ральное Собрание с предложением ввести военное положение, не приняв самостоятельных мер по отражению агрессии против даже самого малого и отдаленного региона России⁷ Вряд ли это вытекает из Конституции России Наоборот, ст 80 Конституции прямо уполномочивает Президента на самостоятельные действия в таком случае.

Аналогично обстоит положение и с обеспечением прав граждан, единого экономического пространства и свободного перемещения товаров и услуг и т д

Президент обязан в подобных случаях принимать нормативно-правовые меры для обеспечения норм Конституции впредь до принятия федеральных законов В ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию не раз обращалось на это внимание В условиях еще сохраняющейся нестабильности развития страны такая практика представляется просто необходимой Эта возможность и вытекает из формулы — "указы не должны противоречить Конституции и законам"

В современных развитых государствах приняты цивилизованные, прямо предусмотренные конституциями положения о "делегированном законодательстве", уполномочивающие президента или правительство страны принимать акты законодательного характера в установленном конституцией порядке (см, например, Конституции Испании, Франции, Италии) К сожалению, в России сохраняется прежнее, вытекающее из "всевластия" законодательного органа, отношение к "делегированному законодательству", в то время как многие государства признали рациональность и необходимость этой практики

4. Постановления .Правительства Российской Федерации Согласно Конституции России они издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Они обязательны к исполнению в Российской Федерации В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам

 

 

Президента они могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции).

Из этой конституционной формулы прямо вытекает подзаконность и даже "подуказность" постановлений Правительства Российской Федерации.

Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации с ее субъектами. В этих пределах "органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 77 Конституции). Поэтому каких-либо юридических коллизий, не предусмотренных Конституцией России, не возникает. Практические несоответствия и споры, конечно, имеют место, но они вполне разрешимы в рамках взаимодействия органов власти Российской Федерации и ее субъектов на основе действующих законов.

5. Акты федеральных органов исполнительной власти. Такие акты издаются всеми полномочными органами утверждаемой Президентом структуры этих органов в порядке ст. 112 Конституции.

К данным органам относятся министерства, государственные комитеты и федеральные службы (ФСБ, СВР, ФПС), входящие в состав Правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, инспекции и т. п.).

Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий соответствующего ведомства.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить акты мини-

 

 

стерства финансов, министерства транспорта, санитарно-эпидемиологического надзора, налоговой службы и многих других органов.

Издание подобных "-ведомственных", как их часто называют, актов предусматривается Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г "О Правительстве Российской Федерации", положениями о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти

Такие акты именуются приказами, инструкциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального банка, налоговой службы, министерства финансов).

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции России и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции).

Подсистема законодательства субъектов Российской Федерации. Она характеризуется прежде всего наличием конституций республик и уставов других субъектов Федерации (ч 2 ст 5 Конституции), принимаемых ими самостоятельно Федеральные органы государственной власти не уполномочены издавать каких-либо предписаний на сей счет

Конституции и уставы субъектов Федерации имеют, таким образом, значение первоначальных, исходных конституционно-правовых законов, реально закрепляющих формирование государственного устройства, системы органов власти, порядка выборов и т. п. Единственным условием является соответствие конституций и уставов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции) Это означает, что в достижении такого соответствия должны принимать участие обе стороны — и Федерация, и ее субъекты, предпочтительно

 

путем согласительных процедур (ст. 85 Конституции) и заключения договоров о дополнительном разграничении полномочий органов власти Федерации и субъекта Федерации (см. об этом далее) Однако при этом могут затрагиваться только предметы совместного ведения, а не те предметы, которые отнесены к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции), и не предметы, находящиеся полностью в ведении республик или других субъектов Федерации (ст 73 Конституции).

Статья 77 Конституции России прямо предусматривает также, что система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Росийской Федерации (гл 1 Конституции) и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Проект такого закона в настоящее время находится на рассмотрении Государственной Думы Тем не менее и сейчас, скажем, не могут не учитываться в конституциях и уставах субъектов Федерации такие основы, как выборность органов законодательной власти, разделение властей, самостоятельность местного самоуправления, признание и защита прав и свобод человека, предусмотренные гл. 1 Конституции Российской Федерации (ст. 2, 3, 10, 12).

Законодательство (законы) субъектов Федерации также устанавливается их законодательными органами самостоятельно Оно должно соответствовать Конституции и законам Российской Федерации.

В настоящее время имеют место известные расхождения между федеральными законами и законами субъектов Федерации. Существуют и взаимные претензии и разногласия между сторонами Они, однако, постепенно преодолеваются в процессе заключения договоров между Федерацией и ее субъектами, а в отдельных случаях — решениями Конституционного Суда Российской Федерации

Наряду с законами субъектов Федерации президенты республик, губернаторы, главы администраций краев, областей, автономных округов и

 

 

автономной области, мэры городов федерального значения, а также правительства, департаменты и иные органы исполнительной власти субъектов Федерации издают указы, постановления, приказы и инструкции в соответствии с их полномочиями, определенными конституциями, уставами. Эти акты принимаются на основе полномочий каждого из органов, в соответствии с конституциями, уставами и законами субъекта Федерации, а также в соответствии с федеральными Конституцией и законами.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Они являются самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной Конституции и законам Российской Федерации и субъектов Федерации системой Эти акты издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий — городских и сельских поселений, а также непосредственно само население К нормативным правовым актам относятся постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков, специальных территорий, закрытых городов и поселков.