Государственное управление, тенденции развития

Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное  управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает  на него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о  том, каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается проблема соотношения публичной власти, государственной  администрации и гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при реализации государственного управления.⁴

 

                        

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

 

2.1 Понятие государственной службы в современном государственном управлении

 

Государственная служба как  специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь, властные полномочия государства. Именно механизм государственной службы играет ключевую роль в деятельности государственной  власти. Специально подготовленные государственные  служащие реализуют на практике функции  государственного управления: от их профессионального  мастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективность  государственного управления.

Именно поэтому огромное значение придаётся научному обоснованию  принципов и правил организации  института государственной службы. Вопросы структуры, штатного расписания, функций, оптимального состава, управления персоналом государственной службы являются объектом пристального внимания административных реформ во всех странах  мира. При этом большинство политологов, исследующих институт государственной  службы, подчёркивают: государственная  служба существует не только для исполнения полномочий государственных органов, но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностью  реализовывалась социальная сущность государства.⁵

Федеральный закон «Об  основах государственной службы Российской Федерации» даёт определение  государственной службы.

Статья 2. Государственная  служба

            1. Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

3. Государственная служба  включает в себя:

1) федеральную государственную  службу, находящуюся в ведении  Российской Федерации;

2) государственную службу  субъектов Российской Федерации,  находящуюся в их ведении.⁶

 На гражданской службе  заняты постоянные профессиональные  служащие, которые не могут быть  смещены с должности, на правительственной  службе – высшие государственные  чиновники, которые сменяются  на основе «системы добычи»:  чиновники назначаются на государственные  должности за политические заслуги  и срок их службы зависит  от времени нахождения во главе  правительства лидера партии, сторонниками  которой они являются.

Таким образом, в системе  государственной службы действуют  и политические чиновники, и профессиональные государственные служащие. Традиции и законы каждой страны предусматривают  особый порядок действия института  государственной службы, который  имеет ярко выраженную социокультурную  специфику.

 

2.2 Государственная служба зарубежных стран

 

Германия. Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После Первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» трактуется как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определённый круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба»  охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различия выступает правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально обеспеченных функцией управления и наделённых в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает  административная юстиция. Она действует  как система специальных административных судов. Административные суды располагают  компетенцией по всем вопросам относительно статуса чиновника, его назначения, прав, обязанностей, оплаты, социального  обеспечения, увольнения и пенсии.⁷ Своеобразной особенностью является процедура, позволяющая чиновнику затеять процесс против самого себя. Желая снять с себя подозрения в совершении служебных проступков, чиновник может потребовать, чтобы дисциплинарный суд вынес решение по его делу. Большинство западноевропейских юристов высоко оценивают роль административных судов.

Франция. Во Франции, раньше чем в других западноевропейских странах, завершился процесс централизации, произошло обособление государственного аппарата от гражданского общества, возникла профессиональная бюрократия, основанная на спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей.

До 1981 г. в стране существовала власть сильной администрации. Третья, Четвёртая и Пятая республики проводили политику централизации страны. Французское правительство и его администрация жёстко контролировали всю бюрократическую сеть страны.

Действующее сегодня во Франции  законодательство о гражданской  службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после Второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы. Закон об общем статусе чиновника действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников.

Закон 1946 г. ввёл в систему  гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими  одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение  группы людей, занимающих аналогичные  должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора  всех департаментов, кадр контроля, который  объединяет всех инспекторов, и т.д.

Помимо этого существует ещё понятие «класс чиновников». Всего классов четыре, в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами A, B, C, D. На класс A возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20 % общего числа чиновников административно-государственного управления.

Класс B выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс C занят специализированным исполнением и охватывает 32 % чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями.⁸

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта лояльность носит пассивный  характер, она не требует активного  выражения – вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется политический конформизм.

Англия. В Англии до второй половины XIX в. не существовало института постоянной, профессиональной гражданской службы в современном значении этого слова. Министерства появились в этой стране достаточно рано, однако должности в них покупались и продавались держателями королевских патентов так, словно они были частной собственностью. Некоторые функции выполнялись лицами, для которых служба не являлась основным занятием, и они совмещали их с другими обязанностями. Только в 1850-1870-х гг. в Англии была осуществлена реформа, приведшая к образованию постоянной профессиональной службы. Сущность реформы состояла в введении системы открытых конкурсных экзаменов.

Отличительной чертой английской административной системы, сложившейся  к началу XX в., явилось разделение политической и административной сфер. Все дела министерств, даже самые мелкие, осуществлялись самими министерствами, а чиновники рассматривались лишь как клерки. Гражданская служба существовала отдельно от политической службы Короны.

Все графства и города Англии избирают свои Советы, которые формируют  постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления. Эти Советы управляют  полицией, образованием, здравоохранением, занимаются социальными вопросами. Центральная администрация имеет  право в любой момент вмешиваться  в местные дела и исправлять решения  местных властей по своему усмотрению. Но на практике такое происходит лишь в чрезвычайных случаях, так как  британцы высоко ценят местную автономию.

Центральная администрация  британского правительства возглавляется  сегодня постоянным секретарём (профессиональный администратор), ему помогают многочисленные помощники, заместители и служащие на более низких уровнях административного управления. Лондонские бюрократы знают, что лояльными они должны быть прежде всего по отношению к своему министру, и поэтому преданно осуществляют его политическую линию, редко проявляя собственную инициативу.

Основное требование, предъявляемое  к гражданским служащим, - это  лояльность. Как нарушение её рассматривается  членство в «левых» партиях. Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комиссии по делам гражданской службы (образована в 1855 г.). Введён письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу. Экзамен основан на программах ведущих университетов – Оксфорда и Кембриджа, что на практике означает, что именно эти университеты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты. Для набора в административный класс принимаются заявления от выпускников университетов в возрасте 20 – 28 лет.

Сегодня в Англии около 25 % государственных чиновников –  это специалисты в различных  областях права, экономики, науки и  техники. Значение таких специалистов постепенно растёт.⁹

 

2.3 Государственная служба в Российской Федерации

 

Проблема создания современной  демократической системы государственной  службы Российской Федерации находится  в центре внимания современных реформ. Федеральный закон «Об основах  государственной службы Российской Федерации» был принят Государственной  думой 5 июля 1995 г. Настоящий Федеральный  закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих в нашей стране.¹⁰

Закон так трактует понятие  «государственная должность» - это  должность в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  Российской Федерации, а также в  иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению  полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Государственные должности  подразделяются в настоящем федеральном  законе на:

1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие), - государственные должности категории А;

2) должности, утверждаемые  в установленном законодательством  Российской Федерации порядке  для непосредственного обеспечения  исполнения полномочий лиц, замещающих  должности категории А, - государственные  должности категории Б;

3) должности, учреждаемые  государственными органами для  исполнения и обеспечения их  полномочий, - государственные должности  категории В.

Под государственной службой  понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных  обязанностей лицами, замещающими государственные  должности категорий Б и В.

Государственная служба Российской Федерации основана на таких принципах  как:

1) верховенство Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритет прав и  свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанность государственных служащих  признавать, соблюдать и защищать  права и свободы человека и  гражданина;

3) единство системы государственной  власти, разграничение предметов  ведения между Российской Федерацией  и субъектами Российской Федерации;