Государственное регулирование естественных монополий и его границы

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности субъектов  естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических  опросов, судебная практика.

Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе автор в числе первых проводит комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов государственного воздействия на деятельность субъектов  естественных монополий.

К элементам научной новизны  следует отнести комплексный  анализ системы органов государственной  власти, осуществляющих госу-

7

дарственное регулирование  деятельности субъектов естественных монополий. В работе сформулированы общие положения, характеризующие  правовой статус субъектов естественных монополий в целом и специфические  особенности регулирования субъектов  естественных монополий в таких  сферах как: транспортировка газа, электрической  энергии, железнодорожные перевозки.

Новизна проявляется в  выделении наиболее важных, узловых  проблем механизма государственно-правового  регулирования деятельности субъектов  естественных монополий и в научном  обосновании путей и способов их разрешения.

На защиту выносятся следующие  выводы и положения:

В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования  естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра  институциональных образований  механизма правового регулирования  естественных монополий. Государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает  правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется  система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов;

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана  Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации, основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в этой связи к числу  органов государственного регулирования  деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по естественным монополиям;

Необходимо внесение изменений  в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации  наделяется правом утверждать основы ценообразования в сфере оказания услуг морских портов;

Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных монополий четко разграничить полномочия федеральных органов государ-

8

ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в настоящее время действующее законодательство ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу;

Следует уточнить круг субъектов  естественных монополий. Предприятия  ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов деятельности субъектов естественных монополий. Тем более, что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в  разработку ряда теоретических положений  науки административного и финансового  права; в формулировании рекомендаций при подготовке законодательных  актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти. Ряд положений диссертации  могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным  дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура диссертации состоит  из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.

9

II. Основное содержание  работы

Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень  ее разработанности, определяются цель и задачи исследования, теоретические, методологические и нормативно-правовые основы, раскрывается научная новизна  диссертации, ее теоретическая и  практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов  исследования.

В главе первой «Механизм  государственного регулирования деятельности естественных монополий» освещены теоретические  вопросы: выявлены доктринальные и  законодательные подходы к определению  понятия «естественная монополия», «государственное регулирование», «административно-правовое регулирование», системно изложен вопрос об органах государственного регулирования  субъектов естественных монополий, определены особенности регулирования  деятельности субъектов естественных монополий в отдельных отраслях, таких как: топливно-энергетический комплекс, транспорт, услуги общедоступной  электрической и почтовой связи.

В параграфе первом «Понятие естественной монополии: правовой аспект»  автор прослеживает динамику развития взглядов и представлений о естественных монополиях в зарубежной и российской экономической теории. В работе подчеркивается возрастание интереса к данному явлению не только в среде специалистов, но и среди граждан Российской Федерации, хотя, как показывают результаты опросов общественного мнения (40% опрошенных имеют некоторое представление о предмете, 18% смогли определить понятие «естественная монополия» и только лишь 8% опрошенных приблизились к пониманию сути естественных монополий), четкого понимания существа предмета нет.

Отмечается, что нормативное  определение понятия естественной монополии впервые было дано в  Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. № 191 в ред. от 4 сентября 1995 г. «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)»[1]: «естественная монополия - монополия, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса».

10

Современная трактовка данного  термина определена в статье 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.) «О естественных монополиях». Так, естественная монополия характеризуется как особое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров[2].

На основе анализа доктринальных  источников в диссертации сформулированы следующие признаки естественных монополий:

1) деятельность субъектов  естественных монополий эффективна  в отсутствии конкуренции, что  связано с существенной экономией  на масштабах производства и  высокими условно-постоянными издержками;

2) высокие барьеры входа  на рынок, поскольку фиксированные  издержки, связанные со строительством  таких сооружений, как дороги, линии  связи, столь высоки, что организация  параллельной системы, выполняющей  те же самые функции, (строительство  параллельного трубопровода или  прокладка железнодорожного полотна  проблематично) вряд ли может  окупиться;

3) низкая эластичность  спроса, поскольку спрос на продукцию  или услуги, производимые субъектами  естественных монополий, в меньшей  степени зависит от изменения  цены, чем спрос на другие виды  продукции (услуг), поскольку их  невозможно заменить другими  товарами;

4) сетевой характер организации  рынка, т.е. наличие целостной  системы протяженных в пространстве  сетей, посредством которой производится  оказание определенной услуги, в  том числе наличие организованной  сети, для которой необходимо  диспетчирование из единого центра в реальном масштабе времени.

В параграфе втором «Органы  государственного регулирования деятельности естественных монополий» в качестве основ государственного регулирования  естественных монополий названо  необходимое усло-

11

вие обеспечения эффективного функционирования товарных рынков; соблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг.

Необходимость осуществления  государственной политики по отношению  к естественным монополиям обусловлена  рядом обстоятельств и, прежде всего, тем, что рассматриваемые хозяйствующие  субъекты в силу своего «естественно-монопольного»  положения имеют возможность  определять характер хозяйственных  взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение  значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном  соответствии условиям «совершенного  рынка» требует создания действенной  системы государственного участия  и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также  организации справедливой конкуренции  в той степени, в которой она  возможна в существующих экономических  условиях. В качестве основных форм государственного регулирования естественных монополий можно выделить регулирование  отношений собственности хозяйствующих  субъектов, функционирующих на рынках естественных монополий; ограничение  доходности производителя - естественного  монополиста; ценообразование на продукцию  и услуги естественных монополий.

Каждая из перечисленных  форм государственного регулирования  естественных монополий оказывает  воздействие на структуру и поведение  хозяйствующих субъектов, действующих  в сфере естественных монополий.

Так, регулирование отношений  собственности включает в себя такие  мероприятия как приватизация (национализация), организация конкуренции за рынок  естественной монополии, определение  лицензионного режима и т.д. Ограничение  доходности и ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий влияют на то, сможет ли фирма  компенсировать издержки производства и, соответственно, продолжить деятельность или ей придется покинуть данный рынок.

Автор разделяет точку  зрения о том, что государственное  регулирование деятельности естественных монополий включает следующие элементы:

1) целевые (программные), организационные,  стимулирующие, учетные и контрольные  мероприятия;

2) определение правового  статуса регулирующих государственных

12

органов, порядка осуществления  их правомочий, а также процедур и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с  иными государственными структурами;

3) установление сфер (границ) действия режима естественных  монополий, а также правового  статуса хозяйствующих субъектов,  функционирующих в сферах естественной  монополии;

4) установление перечня  и правовых форм реализации  методов воздействия на деятельность  субъектов естественных монополий;

5) реализацию мер государственного  принуждения за нарушение положений  законодательства о естественных  монополиях и иных нормативных  правовых актов[3].

В соответствии со ст. 5 Федерального закона № 147 для регулирования и  контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные  органы исполнительной власти по регулированию  естественных монополий в порядке, установленном для федеральных  органов исполнительной власти. В  число основных органов регулирования  естественных монополий входят: 1) Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям, 2) Правительство Российской Федерации, 3) Министерство экономического развития и торговли; 4) Федеральная антимонопольная  служба; 5) Федеральная служба по тарифам  и сборам.

В параграфе 3 «Особенности регулирования  деятельности естественных монополий  в отдельных отраслях» рассмотрена  специфика регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе (передача электрической  и тепловой энергии, транспортировка  нефти и газа); естественных монополий  на транспорте, включая железнодорожный  транспорт, услуги аэропортов, услуги морских и речных портов и терминалов; а также регулирования услуг  общедоступной электрической и  почтовой связи.