Таким образом, в пределах федерации
действуют федеральные (общесоюзные, общереспубликанские,
общеземельные и т.п.) законы, а также соответствующие
им законы субъектов федерации. Действие
последних, как правило, распространяется
лишь на территорию соответствующего
субъекта. Кроме того, федеральные законодательные
органы могут принимать законы специально
для определенных членов федерации и устанавливать
им особый правовой статус.
Субъект федерации, как отмечалось выше,
обладает правом иметь собственную судебную
систему. Конституция определяет порядок
организации, процедуры и предмет деятельности
судебных и других правоохранительных
органов, устанавливая как бы образец
для построения судебной системы в субъектах
федерации. Высшая судебная инстанция
федерации, как правило, не рассматривает
жалобы на решения судов субъектов федерации
или рассматривает, но в крайне ограниченных
и специально установленных случаях.
В федерации используется двухканальная
система налогов: федеральные налоги и
налоги субъекта федерации. Как правило,
собранные налоги поступают в общефедеральную
казну и затем уже часть их (посредством
бюджета) передается для использования
субъектами федерации. Иной порядок может
существенно подрывать федеративную природу
государства, угрожать его целостности.
При этом, разумеется, собственные доходы
государственных образований (республик)
крайне ограничены и субъекты федерации
нуждаются в получении субсидий и дотаций
от союзного государства. Финансовая зависимость
является одним из важных дополнений к
тому конституционному механизму, с помощью
которого центральная власть подчиняет
и контролирует субъекты федерации.
Главным вопросом любой федерации является
разграничение компетенции между союзом
и субъектами федерации. От решения этого
вопроса зависит юридическое положение
государственных образований и характер
тех отношений, которые складываются между
федерацией и ее членами.
Как правило, эти отношения в самом основном
определяются конституцией федерации
или федеральными договорами. Поэтому
в федерации реализуется либо конституционный,
либо договорно-конституционный принцип.8
Слово «федерация» (от
лат. «союз», «объединение») употребляется
в разных значениях: есть общественные
объединения, называемые федерациями
профсоюзов, женщин и т.д. Разное
значение придается также слову
«федерализм». Часто под ним понимаются
процессы координации отношений
между частями государства.
Термины «федерация», «федеративное
государство» употребляются
для характеристики государства
многими конституциями (Аргентины, Пакистана,
ФРГ и др.). Иногда как идентичные употребляются
термины «союз» (Индия), «соединенные штаты»
(Мексика, США), «федеративная республика»
(Бразилия). Канада и Швейцария по традиции
официально называются конфедерациями,
хотя уже давно они превратились в федеративные
государства. В некоторых конституциях
таких терминов нет (Объединенная Республика
Танзания, Объединенная Республика Камерун,
сущестовавшая до 1972г.), и заключение о
федеративном характере государства можно
сделать только на основе анализа текста
конституции и изучения правовой и политической
практики.9
Существует множество разновидностей
прошлых и современных федераций. К числу
современных федераций относятся, например,
Российская Федерация, США, Австрия, Австралия,
Канада, ФРГ, Швейцария, Бразилия, Индия.
Различные виды федераций отличаются
друг от друга способом их возникновения
(путем договора о создании федерации,
конституционного оформления уже сложившегося
государственного единства и т.д.), принципом
их построения (по территориальному или
национально-территориальному признаку),
характером разграничения государственно-властных
полномочий между общефедеральными органами
власти и органами власти отдельных субъектов
федерации и т.д.
Общие черты различных федераций состоят
в следующем. Суверенитет единого федеративного
государства распространяется на всю
его территорию, которая в качестве своих
составных частей включает в себя территории
отдельных субъектов федерации (республик,
штатов, земель, кантонов и т.д.). Субъекты
федерации не являются суверенными государствами.
Конституция, уставы, законодательство
отдельных субъектов федерации не должны
противоречить общефедеральной конституции
и законодательству. Полномочия в области
внешней политики и основных вопросов
внутренней политики государства принадлежат
общефедеральным органам государственной
власти. В общефедеральном парламенте
верхняя палата (например Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации,
Сенат в США, Бундесрат в ФРГ и т.д.) формируется
из представителей субъектов федерации
и выражает их интересы.10
В современном мире существуют
25 федераций, их число выросло втрое после
окончания Второй мировой войны. Обычно
это крупные государства, существующие
на всех континентах планеты: германия
и Россия-в Европе, Индия и Пакистан-в Азии,
Нигерия и Эфиопия-в Африке, США и Бразилия-в
Америке, Автсралия в Океании и др. Среди
них есть небольшие высокоразвитые государства
(Австралия, Бельгия), страны среднего
уровня развития (Мексика), отсталые государства
(Исламская Федеративная Республика Коморских
островов), есть и совсем малые государства
(Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском
бассейне с населением 50 тыс. человек).
Любая федерация-это сложное
государство, состоящее из государств-членов
или государственных образований. Это
отличает федерацию от унитарного государства
с одной или несколькими автономиями,
занимающими обычно незначительную часть
страны (исключение-Китай). Если в федерации
есть части, которые не являются ее субъектами,
они занимают незначительную территорию
и имеют небольшое население. Подавляющее
большинство (во многих федерациях-все)
составных частей федерации-ее субъекты.
Они называются по-разному: штаты, эмираты,
провинции, кантоны и т.д. Иногда в одном
и том же государстве субъекты имеют разные
названия (республики, края, области и
т.д. в России).
Федеративные государства возникли
по-разному. Некоторые из них образовались
«снизу» на основе объединения ранее самостоятельных
государств, стваших членами (субъектами)
федерации (США в 1787 г., Танзания в результате
объединения Танганьики и Занзибара в
1964 г., Объединенные Арабские Эмираты в
1971 г.). Так же был образован и СССР в 1922
г. Элементы объединительного процесса
имели место в Малайзии. Многие федерации
были, однако, созданы «сверху», при принятии
конституций или специальными законами
(Индия, Пакистан, и др.), другие-сочетали
те или иные способы (Россия).11
Классификация федераций. Существуют
несколько разновидностей федеративных
государств: федерации на основе союза
и на основе автономии составных частей;
федерации, основанные на национально-территориальном
признаке, и иные (территориальные) федерации;
федерации симметричные и ассиметричные
и т.д.
Федерации на основе союза возникли
на основе объединения ранее самостоятельных
государств и потому после создания нового,
более крупного государства они обычно
сохраняли государственный суверенитет
и право выхода (сецессии) из состава федерации.
В настоящее время таких федераций почти
нет ( о праве выхода говорится в конституции
федерации Сент-Кристофер и Невис, с определенными
особенностями в конституции Эфиопии
1994 г.). Среди крупных федераций, допускавших
право выхода, был СССР, распавшийся в
1991 г., причем три Прибалтийские союзные
республики (Латвия, Литва, Эстония) использовали
закрепленное в Конституции СССР 1977 г.
Право выхода, хотя и осуществили это с
нарушением специального Закона о порядке
осуществления этого права, принятого
союзным парламентом в 1990 г. Впрочем, и
союзные органы СССР (чрезвычайный орган-Государственный
совет) действовали таким же образом.
В других федерациях, созданных на основе
союза, право выхода не признатся. В США
это было подтверждено специальным решением
Верховного суда («Наш союз нерасторжим»).
Современное конституционное право в
принципе отвергает право сецессии. Признавая
право на самоопределение наций в Российской
Федерации (в ее рамках), Конституция России
не признает право сецессии.
Отвергая право сецессии, многие
современные федерации являются по существу
федерациями на основе автономии ее субъектов,
хотя степень ее гораздо выше, чем это
имеет место в случае с политической автономией
в унитарном государстве. Да и ее характер
иной: автономией на равных началах пользуются
все субъекты федерации. В федерациях,
основанных на автономии, их субъекты
с точки зрения политической оценки их
положения являются не государствами
(хотя иногда юридически используется
и такой термин) , а государственными образованиями.12
Современное конституционное
право обычно (хотя не всегда) не признает
также государственный суверенитет субъектов
федерации, о чем по отношению к союзным
республикам говорилось в Конституции
СССР 1977г. и в менее отчетливой форме в
конституциях прежней Социалистической Федеративной
Республики Югославии. Хотя некоторые
конституции и законы называют их государствами,
говорят о их государственном суверенитете,
а иногда и о праве выхода (конституция
Тывы 1993 г. в России), на деле термин «государство»
в данном случае не имеет решающего значения:
английское слов «штат» в переводе тоже
означает «государство». Важно не слово,
а смысл, вкладываемый в правовое положение
субъектов федерации.
О суверенитете говорят некоторые
конституции республик в составе Российской
Федерации, мексиканская и швейцарская
конституции (1917 и 1874гг.). Однако последние
вкладывают в это понятие совершенно определенный
смысл и в юридических формулировках постановляют,
что это суверенитет в своих внутренних
делах, поскольку он не ограничен федеральной
конституцией.
В СССР была принята концепция
«двойного суверенитета». По конституциям
СССР 1924, 1936, 1977 гг. Государственным суверенитетом
обладали Союз и входившие в него союзные
республики. Эта концепция себя не оправдала
ни с теоретических, ни с практических
позиций. Идея о существовании полностью
суверенного государства внутри другого
суверенного государства противоречила
понятию суверенитета, а на практике она
сыграла свою роль в распаде Союза.13
Длительное время в отечественной
литературе противопоставлялись федерации,
основанные на национально-территориальном
признаке, и иные территориальные федерации.
Тезис о создании федераций только по
национальному признаку был безусловным
требованием марксистско-ленинской
теории по вопросам государства. Таким
образом строились федерации в СССР и
РСФСР, в Югославии, этот подход был использован
в 1968 г. в Чехословакии, которая затем соответственно
изменила даже название (Чехо-Словакия).
Федерация в странах тоталитарного социализма
рассматривалась только как средство
решения национального вопроса, объединения
распавшейся многонациональной страны,
преодоления национальных противоречий
и установления их сотрудничества.
В традиционных федерациях
Запада национаьный момент во внимание
не принимался: федерация рассматривалась
и рассматривается прежде всего как способ
децентрализации управления, а в последние
десятилетия-также как форма сотрудничесвта
разных регионов («кооперативный федерализм»).
В связи с этим они строились по территориальному
признаку. Число субъектов федерации не
соответсвует числу национальных групп.
После Второй мировоай войны
от исключительно территориального принципа
федерализма стал наблюдаться определенный
отход, сначала в некоторых развивающихся
странах. С учетом лингвистического принципа
была перестроена федерация в Индии, из
разных территориально-языковых частей
создана Объединенная Республика Камерун
(преобразована в 1972г. в унитарное государство).
В 1993 г. этнический и языковой факторы
были использованы для преобразования
унитарной Бельгии в федеративное государство,
в 1994 г. десять штатов в Эфиопии созданы
на основе этнических празнаков.
Процессы развития федерализма
в последние десятилетия свидетельствую,
что ни территориальный, ни национально-территориальный
подходы к созданию федераций нельзя абсолютизировать,
каждый из них свои плюсы и минусы, каждый
может быть применен с учетом конкретной
ситуации в данной стране. Национально-территориальный
подход соответствует международно признанному
праву народов на самоопределение, т.е.
коллективному праву на самостоятельный
выбор форм организации своей жизни. Он
может способствовать интеграции частей
распадающегося многонационального государства
или их объединению вновь в виде федерации,
ускоренному развитию страны в результате
«сложения сил» и особенно экономическому
и культурному прогрессу окраинных и иных
регионов страны, неселенных национальными
меньшинствами, способен снять определенные
противоречия между национальностями.
Однако национально-территориальный
принцип по своей природе содержит в себе
отрицательный элемент. Он может породить
сепаратистские тенденции, которые, как
правило, не соответствуют коренным интересам
этносов и инспирируется местными элитами,
этнократией и иногда даже мафиозными
группировками, как свидетельствуют, в
частности, некоторые примеры республик
в Российской Федерации.
В некоторых федерациях местная
номенклатура, выросшая зачастую на базе
использования тех преимуществ, которые
предоставлялись федерацией (за счет всех
ее народов) для ускоренного развития
ранее отсталых национальных районов,
стремится завоевать положение удельных
князей, ханов, раздувает национализм,
требует для себя особых привилегий в
федеральной структуре (налоговых, экономических,
а иногда и политических).
Преувеличение национального
момента в государственном строительстве
может не сплотить, а напротив, подорвать
государственную общность, единство федерации
как государства. Поэтому, например, в
Нигерии, где сильны племенные (этнические)
противоречия, при неоднократных реорганизациях
федерации в 60-80 гг. Три десятка штатов
были созданы с таким расчетом, чтобы «растворить»
племена между территориями, создать такие
условия, чтобы ни в одном из штатов не
доминировало какое-нибудь одно племя.
Такие методы применялись и в некоторых
других странах. Таким образом, в некоторых
условиях национально-территориальный
принцип используется «наоборот», он учитывается,
но для того, чтобы отвергнуть строительство
федерации по территориально-этническому
признаку.