Формирование института президентства в Республике Беларусь

Утверждение развитой демократии в этих странах во многом зависит  от успешного создания демократических  институтов. В соответствии с типологией демократий аргентинского политолога Г.О`Доннелла Беларусь и Россия являются странами так называемой делегативной демократии. В них произошел переход от авторитарного (тоталитарного) режима к демократически избранному правительству. Однако для утверждения демократии необходим "второй переход" - от демократически избранного правительства к институционализированному, окрепшему демократическому режиму.

Важнейшим фактором, определяющим успешность "второго перехода", является создание ряда институтов, становящихся островами принятия решений среди  течений политической власти. Для  достижения подобного успеха необходимо, чтобы политика правительства и  политическая стратегия различных  агентов предусматривали признание  общей и равнозначной заинтересованности в создании демократических институтов.

Таким образом, можно подвести краткие итоги.

1. В юридических науках понятие "президент" проецируется на понятие "институт президента", который определяется как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти. В политической науке институт президентства должен рассматриваться в первую очередь как властный институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти, так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным "прочтением" Конституции главой государства.

2. Понятие "президент" определяется как выборный глава государства, видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий.

3. Весьма некорректным является смешивание понятий "форма правления" и "система правления", поскольку первое понятие определяет выборные или наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе - тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными или законодательными органами. В своей совокупности эти взаимоотношения характеризуют ту или иную систему правления - президентскую, парламентарную, полупрезидентскую.

4. Систему правления Республики Беларусь и Российской Федерации можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом, поскольку конституциями двух стран предусматривается двойная ответственность правительства - перед Президентом и парламентом, что является характерной чертой "смешанной" системы правления. В то же время президенты этих стран обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти и оказывают решающее воздействие на ее формирование и деятельность, что свидетельствует об их близости к президентской республике.

5. В полупрезидентской республике (Россия, Беларусь) Президент вынесен за рамки разделения властей, ему придан "вневластный" статус. В организационном плане он самостоятелен и наделен рядом полномочий других властей, что позволяет говорить о формировании новой ветви власти - президентской, которая выполняет в политической системе следующие функции: гарантийную, арбитражно-интегративную, контрольную.

6. Споры о лучшей системе  правления носят полемический  характер, поскольку не существует  универсальной системы правления.  Учреждение той или иной системы  определяется историческим развитием  и национальными особенностями  конкретной страны, а становление  демократии зависит от успешного  создания демократических институтов.

ГЛАВА 3 ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

В Республике Беларусь институт президентства был введен одновременно с принятием новой Конституции 15 марта 1994 года, хотя сама идея введен в Респуия этого нового для Беларуси государственного института восходит к началу 90-х годов, когда была предпринята первая попытка "имплантации" поста Президента в Конституцию БССР 1978 года. В течение более трех лет, которые занял процесс подготовки и принятия новой Конституции, статус Президента и даже сама необходимость этой должности были предметом острой дискуссии как в парламенте, так и среди общественности. Из спектра различных мнений по этому вопросу можно выделить три основные группы.

Сторонники парламентарной республики выступили против введения поста Президента. В переходный период от тоталитарной системы к правовому  демократическому государству, когда  самосознание граждан быстро растет, парламентарная система правления  является наиболее приемлемой. Она  предусматривает необходимые правовые условия для досрочных выборов  в случае возникновения экономического кризиса, при ней меньше шансов узурпировать власть и вернуть страну к тоталитаризму. К тому же, как отмечал М.Антоненко, менталитет белорусского народа, его толерантность не способствуют определению общенационального лидера, которому можно доверить президентскую власть.

Г.Карпенко, высказывал мнение, что в случае служебного злоупотребления Президента трудно сместить с поста. В любой момент он может осуществить поворот, разворот и переворот. Результаты деятельности президентов в республиках бывшего Союза (Грузия, Россия) свидетельствуют, что Президент не выступает гарантом политической и экономической стабильности. Таковым он является только в развитых демократических государствах. Следовательно, для того чтобы стать президентской республикой, Беларуси необходимо пройти сложный и долгий путь демократизации.

Аргументы сторонников сильной  президентской власти были также  достаточно вескими. Главой государства  может быть либо монарх, либо Президент. В силу того, что Беларусь является республикой, главой государства должен быть только Президент. К тому же, как  отмечал В.Шабайлов, опыт государств, переживших тоталитарную систему и близких по территории и численности к Беларуси, показывает, что выход из экономического кризиса может обеспечить только сильная исполнительная власть. Такой статус она приобретает в случае совмещения Президентом поста главы государства и правительства.

По мнению А.Челядинского, преимуществами президентской республики являются жесткое разделение властей и сила быстрого реагирования, принятие и реализация наиболее оптимальных решений.

Что же касается парламентарной республики, то в Беларуси она практически  недееспособна, принимаемые решения  не выполняются. Партийная система  находится на начальной стадии формирования. Существуют только предпартии с 2-3 известными личностями. Поэтому парламент, сформированный из них, будет не в состоянии быстро и четко принимать решения, так как в его составе не окажется не только доминирующей партии, но даже и доминирующей политической силы.

Ряд авторов считал, что  для населения Республики Беларусь характерен "подданнический тип" политической культуры, ориентированный  на сильную личность. Так, если раньше первым лицом в государстве был  Первый секретарь ЦК КПБ, Председатель Верховного Совета, то сейчас им должен стать Президент.

Представители третьей точки  зрения соглашались с введением  поста Президента, но при доминирующем положении законодательного собрания.

Так, БНФ выступил за парламентарную республику с возможным избранием  Президента в качестве руководителя государства. Роль Президента заключалась  в координации устремлений различных  политических сил для достижения общенационального согласия и в  осуществлении представительских  полномочий. Она возрастала в случае стихийных бедствий и иных непредвиденных обстоятельств.

Что касается способа избрания Президента, то этот вопрос не вызвал особых разногласий: 75,5% граждан и 85,7% экспертов высказались за прямые выборы.

Интересен тот факт, что  отрицательное отношение к институту  президентства демонстрировали  полярные политические силы. Если белорусские  коммунисты были в принципе против этого государственного института  как чуждого подлинному народовластию, то БНФ выступал против немедленного его введения, мотивируя это необходимостью первоочередного проведения парламентских  выборов. Депутаты, представлявшие интересы правительства, настаивали на иной последовательности выборов, обосновывая это необходимостью обеспечения преемственности власти, сохранения стабильности и управляемости  государства.

Введение президентства  отчасти было обусловлено интересами правящей номенклатуры, которая в  условиях углубляющегося экономического кризиса и накануне парламентских  выборов стремилась удержать власть в своих руках. Намереваясь использовать сиюминутные политические "дивиденды" от намечавшегося объединения денежных систем Беларуси и России, представители номенклатуры форсировали принятие новой Конституции Беларуси, предусматривавшей пост Президента. С этой целью они пошли даже на нарушение регламента Верховного Совета - по целым разделам Конституции было проведено тайное голосование.

Согласно Конституции 1994 года Президент Беларуси являлся  главой государства и главой исполнительной власти, но в отличие от США деятельностью  правительства руководил Премьр-министр. Президент обладал рядом существенных полномочий, однако, как и в России, на политическом Олимпе первое место занимал парламент.

На выбор модели президентства  в Беларуси решающее воздействие  оказало то обстоятельство, что пост Президента учреждался под конкретную личность - В.Ф.Кебича, который являлся главой правительства. Институт президентства был призван только легитимировать его политико-правовой статус, а не стать ведущим государственным органом.

Концепция президентской  власти была слабо разработана. Конституцией не предусматривался совершенный правовой механизм взаимодействия Президента с  другими властными структурами, ибо в номенклатурной системе  действовали свои, особые механизмы, позволявшие государственной машине работать без особых осложнений. Однако избрание Президентом Беларуси А.Г.Лукашенко - человека из другой "среды" - неминуемо привело к выявлению заложенных в Конституции противоречий.

После поражения В.Кебича на президентских выборах в Республике Беларусь началось открытое противостояние законодательной и исполнительной властей, что нашло свое выражение в игнорировании многих президентских инициатив. Положение усугублялось тем, что Конституция 1994 года в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм разрешения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска парламента, а парламент не имел возможности воздействовать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало перерастать в их противостояние.

Казалось бы, принятие законов "О Верховном Совете", "О  Президенте", "О Кабинете Министров" должно было привести к разграничению  компетенции между основными ветвями власти. На самом деле этот подел вылился в открытое противостояние, когда одна из сторон обвиняла другую в желании отдалить кого-либо с олимпа власти. Особенно сильно конфликт проявился в сфере законодательства. Глава государства очень часто возвращал принятые парламентом законы, а Верховный Совет преодолевал президентское вето почти в 100% случаев. В подобной ситуации законы не могли нормально функционировать. Как итог - кризис всего механизма государственного управления.

С целью его разрешения А.Г.Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, что позволило избежать развития событий по российскому сценарию.

На референдум были представлены два проекта новой редакции Конституции - Президентом и парламентом (фракциями  аграриев и коммунистов), которые  носили взаимоисключающий характер. В первом варианте предусматривалось  реформирование всей системы государственной  власти с доминирующим положением Президента, во втором - упразднение поста Президента и функционирование государственного механизма в условиях верховенства законодательного органа.

Проект депутатов был  практически неприемлемым для государственного устройства Республики Беларусь. Во-первых, формирование государственного устройства Беларуси без института президентства  не представлялось возможным, поскольку  этот институт был воспринят положительно большинством граждан Беларуси, о  чем свидетельствует высокая  степень участия избирателей  в выборах первого Президента страны - 78,97% в I туре и 69,9% - во II.

Во-вторых, упразднение института  президентства, учрежденного этим же парламентом  всего 2 года назад, свидетельствовало  о неуважительном отношении парламентариев к высшему нормативному акту государства - Конституции. Такие "революционные" изменения Основного Закона на протяжении мизерного отрезка времени не имели под собой логических обоснований, а были продиктованы желанием депутатов  разрешить конфликт лично с А.Г.Лукашенко в свою пользу.

И наконец, согласно депутатскому проекту парламент становился безраздельным  монополистом всей государственной  власти: назначал и увольнял судей  высших судебных инстанций; принимал Конституцию  и вносил в нее изменения; принимал законы и сам их промульгировал; имел право выразить вотум недоверия правительству на любом основании, поскольку основания не были зафиксированы в проекте.

Содержание проекта свидетельствовало  о концентрации многих полномочий у  законодательного собрания, не сообразуясь  даже с практикой политической жизни  республики до введения института президентства, когда Верховный Совет вынужден был делегировать часть полномочий Совету Министров. Принятие парламентского варианта привело бы к смещению баланса сил в государстве в пользу парламента, к превращению его, по существу, в единый и бесконтрольный орган государственной власти.

Президентский вариант Конституции, принятый на республиканском референдуме, создал совершенно новую модель государственного устройства Беларуси. В нем наиболее последовательно закреплена реализация принципа разделения властей, восстанавливающая  равновесие трех ветвей власти, баланс между обязанностями и правами  главы государства, повышая статус исполнительной власти в системе  государственных органов и ее роль в управлении государством и  обществом, что отражает мировую  тенденцию второй половины XX века. Законодательная  власть более не находится в привилегированном  положении, она приобрела более  цивилизованную форму функционирования, что означает окончательный отказ  от советской модели высших органов  государственной власти.