Форма правления Российского государства

Следует выделить два  аспекта президенциализации — увеличение объема контролируемых главой исполнительной власти ресурсов и повышение степени его автономии. Первый аспект вытекает из буквального толкования самого термина «президенциализация» — возвышение президента (или аналога президента — премьер-министра) над другими институтами власти. Как отмечено одним из исследователей, «говоря кратко, президенциализация — это возрастание власти главы исполнительной власти». Как известно, в президентском режиме президент осуществляет высшую исполнительную власть, являясь одновременно и главой государства, и руководителем кабинета; его полномочия довольно значительны. Поэтому концентрация властных ресурсов в руках главы исполнительной власти (премьер-министра в парламентской системе и президента в полупрезидентской системе), по сути, равносильна фактическому воплощению в непрезидентском режиме существенного признака президентского режима.

Второй аспект президенциализации — это возрастание автономии главы исполнительной власти. В президентской системе жесткое разделение властей ведет к независимости президента. Поскольку президент избирается всенародно, то он практически независим от своей партии, а значит, свободен от ее давления. Президент в президентской системе приобретает автономию и от органов исполнительной власти: правительство здесь не действует как коллегиальный орган, который мог бы оказывать существенное влияние на президента. Наконец, исполнительная власть уже не автономна от законодательной власти. С другой стороны, парламент также приобретает некоторую автономию от президента, поскольку ему не нужно поддерживать правительство или становиться в оппозицию ему, так как кабинет не подотчетен легислатуре. Если в условиях парламентского или полупрезидентского режима возрастает степень автономности главы исполнительной власти и правительства, то мы вправе расценить это как президенциализацию, поскольку относительная независимость президента от парламента и политических партий — типичная черта президентской системы.

ФКЗ № 7 «О поправке к  конституции российской федерации  и о контрольных полномочиях государственной думы в отношении правительства Российской Федерации» от 30.12.2008 N в часть 1 статьи 103 Конституции РФ внесена поправка в части заслушивания Государственной думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Конституция Российской Федерации создала в стране сильную  президентскую власть. На практике эта власть усиливается многократно за счет формальных (дополняющих закон) и неформальных (не прописанных в законе и нередко противозаконных) правил. Первый российский Президент получил колоссальные полномочия не только по Конституции, но и фактически. Однако в силу нездорового образа жизни и болезни он пользовался властью далеко не в полной мере, особенно в последние годы президентства. «Простаивание» Президента, «работающего с документами по два часа в день», создавало бешеную конкуренцию между группами и институтами в борьбе за «невостребованную» власть. Свой «кусок» стремились оторвать Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, Администрация Президента, региональные лидеры, бизнесмены и, в первую очередь, «семья».  Боролись между собой (Администрация Президента против Правительства, нижняя палата парламента против исполнительной власти, губернаторы против федерального центра, главы субъектов Федерации против мэров столичных городов) и, в конечном итоге, пытались влиять на Президента. Функции подготовки и принятия решений за отсутствующего Президента стали брать на себя его доверенные лица, имеющие доступ к Б.Н. Ельцину. При Б.Н. Ельцине огромный потенциал президентской власти плохо использовался. Возникли неподконтрольные Президенту институты (Государственная Дума) и зоны слабого контроля (российские регионы), что свидетельствовало о неспособности главы государства эффективно влиять на политические процессы в стране. Во время всего периода нахождения Б.Н. Ельцина у власти так и не появились сильные политические партии, на которые он мог бы опереться в своей деятельности. Все пропрезидентские организации и движения напоминали мотыльков, бесславно сгорающих после не вполне удачных для них парламентских выборов.

С избранием В.В. Путина Президентом произошло не только расширение формальных и неформальных полномочий главы государства, но и, что самое главное, воплощение их на практике. В результате включенности Президента в политический процесс увеличилась зона президентского контроля: кроме «традиционных» органов — Правительства, Совета Безопасности и Администрации Президента — в нее попали региональные лидеры, бизнес-элита, обе палаты парламента, ведущие телеканалы, Конституционный Суд, несколько политических партий («Единая Россия», Народная партия, Партия жизни, «Родина»). Президент возвратил контроль над регионами и создал централизованную систему исполнительной власти. Конечно, степень воздействия Президента на разные структуры и группы неодинакова, но непреложным фактом является существенное (хотя и не до абсолютных пределов) усиление власти главы государства по сравнению с ельцинским периодом.

Власть Президента России является сильной, но не абсолютной. Во-первых, вертикаль власти не выстроена до низового уровня. Губернаторы продолжают контролировать значительную часть ресурсов региона. У Государственной Думы есть небольшое поле автономной деятельности. Во-вторых, федеральный центр пошел на некоторые уступки регионам: была отсрочена реформа местного самоуправления до 2009 года. В ответ на лояльность губернаторов им предоставлено право влиять на назначения руководителей территориальных структур, в том числе силовых и правоохранительных. «Жесткая вертикаль федеральных органов, которую выстраивал Путин в течение первого президентского срока, — говорится в одном из Интернет-изданий, — возвращается в состояние, привычное для 1990-х годов, когда федеральные представители в регионе мало что могли сделать с губернатором, зато губернатор, наоборот, плотно опекал «федералов» на своей территории»⁹. В-третьих, потенциал больших президентских полномочий «вянет» в бюрократической машине. Как справедливо отмечено в СМИ, «все политические решения в России зависят от Президента. Но Президент все-таки живой человек, у которого тоже всего лишь 24 часа в сутках. Он вынужден делегировать часть полномочий различным субъектам бюрократической системы. И фактически власть одного лица означает бесконтрольное правление бюрократии».

Второй аспект президенциализации — повышение степени независимости президента от исполнительной власти, парламента, политической партии, в которой он состоит или которой симпатизирует. Б.Н. Ельцин постоянно бравировал тем, что как Президент он избран всенародно и, следуя этой логике, может принимать решения, не согласуя ни с кем свои намерения. Правительство было подчинено Президенту. Хотя Б.Н. Ельцин воспользовался своим конституционным правом председательствовать на заседании Правительства только один раз, тем не менее существовали механизмы, благодаря которым обеспечивалась субординация в рамках исполнительной власти. Президент и Правительство не были подотчетны парламенту: например, требования Государственной Думы, обращенные к министрам, явиться и отчитаться перед депутатами часто игнорировались. Б.Н. Ельцин отметал любые попытки нижней палаты поставить под контроль Правительство или Президента. Наконец, он дистанцировался от «партий власти», которые поддерживали его политику постфактум. Президентство Б.Н. Ельцина можно охарактеризовать как чрезвычайно широкую свободу усмотрения и несвязанность мнением законодательного органа, оппозиции, политических партий, средств массовой информации и общественности. Воистину, Президент в 1993 — 1999 годах был подобен монарху.

Тенденция президенциализации российской системы власти имманентно связана с усилением ее авторитарного характера. Существует опасность превращения режима ограниченной президентской власти в режим неограниченной президентской власти. Вместе с тем в стране наблюдается и тенденция парламентаризации системы: Государственная Дума будет формироваться исключительно по партийным спискам; «Единая Россия» разработала законопроект, по которому партия — победитель парламентских выборов получит право выдвигать своего кандидата в премьер-министры. Однако тенденция парламентаризации выражена крайне слабо и не является определяющей. Доминирующей тенденцией является президенциализация. Она, вероятно, сохранится в будущем, независимо от того, какой будет российская система правления — полупрезидентской, парламентской или смешанной.

Даже если в России состоится переход к парламентской  форме правления, то природа режима не изменится. В таком случае должность Президента станет символической, а реальным «президентом» будет премьер-министр. Парламентская форма на практике будет подчинена «законам» президентской системы. Без сомнения, в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках сконцентрируется большая власть. Премьер-министр и Правительство станут практически независимы от парламента. В избирательных кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров, а не на партии и их программы, и избиратели также будут ориентироваться на личности кандидатов. Все это вместе взятое позволяет говорить о том, что новая российская парламентская система будет президенциалистской по своему характеру.

Заключение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государства. Следовательно, Президент вынесен за рамки классического разделения властей. Это дает основание говорить о выделении условной «четвертой ветви власти – президентской» . К тому же ими (Богатыревым Е.Д., Лебедевой Т.А., Романовым Р.М., Шейнисом В.Л.) отмечается, что «Президент оказался как бы вне рамок разделения власти. Он возвышается над всеми ветвями власти, подавляет чрезвычайной обширностью своих полномочий, а законодательной власти отведена второстепенная роль» .

Таким образом, принцип  разделения властей в современной  России реализован на основании «дисбалансного подхода»  с «сильным перекосом в сторону власти Президента» , способного не только парализовать систему сдержек и противовесов, но и нарушить единство самой власти, породить конфликт между ее ветвями, центром и регионами.

Подобный способ реализации принципа разделения властей в России заставляет  задуматься о проблеме соотнесения полномочий между исполнительной и законодательной властью, из которой логически проистекает вопрос о форме правления в государстве. Эта проблема является наиболее проработанной в трудах отечественных исследователей, поэтому она отличается огромным разнообразием подходов.

***

      Форма правления российского государства не укладывается ни в классическую парламентарную (ввиду отсутствия правила назначать премьер-министра и членов Правительства из числа членов парламента и отсутствия реальной практики подотчетности Правительства парламенту), ни в президентскую республику (вследствие того, что Президент по конституционным нормам главой Правительства не является).

Кроме того, главными отличительными чертами форм парламентарной и президентской форм правления являются способ формирования Правительства и характер его ответственности. Согласно Конституции РФ Правительство России формируется Президентом страны, который утверждает и структуру федеральных органов исполнительной власти. Наряду с этим в вопросе формирования органа исполнительной власти Конституция предполагает и элемент парламентаризма: назначить Председателя Правительства Президент может только с согласия нижней палаты российского парламента – Государственной Думы.

До недавнего времени  Правительство России несло ответственность, прежде всего, перед Президентом, который  мог в любое время принять  решение об отставке Правительства. Он же принимал или отклонял прошение Правительства об отставке, назначал и освобождал от должности своими указами федеральных министров и заместителей Председателя Правительства, контролировал соответствие постановлений и распоряжений Правительства Конституции России, федеральным законам и указам Президента и в случае противоречия им мог отменить их.

Однако в 2008 году Президентом  Д.А. Медведевым были внесены изменения в части 1, статьи 103 Конституции РФ относительно новой практики контроля парламента за деятельностью Правительства. Ранее в Конституции РФ контрольная функция не была прямо закреплена за парламентом. По справедливому замечанию Р.М. Романова, неправомерно соглашаться «с попытками некоторых наших отечественных исследователей парламентаризма выискивать и натягивать аргументы в пользу системы контроля, якобы имеющейся в Федеральном Собрании России. Депутатский запрос – еще не система».  Да и о новой форме парламентского контроля судить пока рано, вследствие того, что на практике не наработан должный опыт в указанной сфере. Таким образом, элементы парламентского контроля, имеющиеся в Конституции РФ, пока не относятся к разряду полноценных.

Из элементов же, свойственных парламентарным государствам, в Конституции РФ на твердых основаниях представлен вотум недоверия. Согласно статье 117 Основного Закона, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству страны.

Итак, расхождение между  конституционными основаниями и  реальной практикой реализации принципа разделения властей в России актуализирует  вопрос о том, какая же все-таки форма  правления характерна для  государства сегодня?

Библиографический список

«КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)