Форма правления Российского государства

Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией РФ и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящему из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов РФ.

Очень остро стоит  вопрос о равноправии, равенстве  субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации — выделяют обычно симметричную и асимметричную  федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация — союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично.

Сторонники асимметричной  федерации полагают, что разные и  одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области — на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др. Не все субъекты РФ обладают равной финансовой самостоятельностью.

В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между Центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, необходимо решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, — справедливо замечает В.Е. Чиркин, — представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике»⁸. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 — 50. С моей точки зрения, безусловно, необходимо сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в администрации Президента РФ), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо. В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации и др.

2. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее

Понятие формы правления  в литературе трактуется неоднозначно. Сторонники так называемой узкой  трактовки понимают под формой правления прежде всего положение главы государства, хотя при данном подходе учитывается значение и статус других высших органов. Ряд других ученых понимает под этой категорией образование, организацию и функционирование высшей (верховной, суверенной) власти в государстве. Наиболее распространенным и, видимо, более точным является определение формы правления как образование и организация высших государственных органов, а также взаимосвязь последних с населением. В России ведется достаточно интенсивная дискуссия о том, к какому типу республики относится наша страна.

Конституция Российской Федерации  также не раскрывает понятия «республиканская форма правления», однако формально-юридически Россию можно отнести к странам с полупрезидентской формой правления. Конституция России в части 1 статьи 1 определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления». При этом Основной Закон молчит по поводу того, к какому типу республики оно относится. Формально-юридически Россия отвечает минимальным требованиям полупрезидентской системы: Президент избирается народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно перед Государственной Думой, которая может быть распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие нижней палаты парламента, депутаты Государственной Думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью. Но политическая практика функционирования режима во многом схожа с президентской формой правления.

Выбор полупрезидентской формы  правления в Российской Федерации не был единовременным актом. Ему предшествовала серия политических событий начала 1990-х годов: создание института президентства в СССР, борьба между Б.Н. Ельциным и М.С. Горбачевым, создание института президентства в России, противостояние между Президентом и парламентом, работа Конституционного Совещания, октябрьские события 1993 года в Москве. Возникновение формы правления с сильным Президентом было вполне закономерно: скоротечный крах советской государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер оплота стабильности; к тому же элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической реставрации.

Ключевой момент создания формы  Российского государства — введение должности Президента Российской Федерации. Как пишет В.Л. Шейнис, «модель президентской республики, реализованная в ныне действующей Конституции, была заложена еще в 1991 году и притом, подчеркнем это, до августа. Главным побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами». Институт российского президентства создавался в противовес советскому президентству в лице М.С. Горбачева, по его образцу и подобию и персонально «под Б.Н. Ельцина».

В конце 1990 года — начале 1991 года обсуждались  два проекта российской формы правления: вариант премьер-президентской системы, при которой Правительство было бы подотчетно только Съезду народных депутатов, и вариант президентской республики, где Президент становился бы главой исполнительной власти. Однако была избрана другая модель, при которой Правительство подотчетно как Съезду, утверждающему кандидатуру премьер-министра, так и Президенту, назначающему Правительство. Данный выбор, справедливо полагает В.Я. Гельман, диктовался особенностями политической ситуации того времени: Съезд народных депутатов России был готов уступить Президенту часть полномочий по формированию Правительства, лишь обладая гарантиями против возможности своего роспуска, а Б.Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку парламента как союзника в борьбе против М.С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия управления текущими делами государства; такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий между ЦК КПСС и Советом Министров в советский период и между царем и кабинетом министров — в досоветский период. Основные нормы того времени, конституирующие форму правления (Президент избирается всенародно, Правительство ответственно перед парламентом, на назначение премьер-министра требуется парламентское согласие), сохранились и в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая, правда, существенно усилила власть Президента и «приструнила» парламент путем закрепления возможности его роспуска Президентом.

В основе ожесточенной борьбы между Президентом Б.Н. Ельциным и Съездом народных депутатов  лежала существовавшая на тот момент форма правления, которая не давала возможностей для разрешения конфликта  между ветвями власти. «Наспех сколоченный каркас российской государственности страдал большими изъянами, — пишет В.Б. Кувалдин. — И Съезд, и Президент были избраны всенародным голосованием и имели одинаковую легитимность. Их прерогативы то расширялись, то сужались и никогда не были четко разделены. Свои конфликты они не могли урегулировать ни на основе прецедента, ни при помощи Конституционного Суда, ни путем референдума». Конституционная реформа была жизненно необходима. В мае 1993 года Б.Н. Ельциным было созвано Конституционное Совещание для разработки и одобрения проекта новой Конституции. Был принят проект, в котором отсутствовал контроль парламента над Правительством и Президент обладал правом роспуска парламента. Верховный Совет, в свою очередь, подготовил свой проект, где Правительство ставилось под жесткий контроль парламента. Ни о каком компромиссе сторон речь не шла, и конфликт перешел в стадию активного противостояния, завершившуюся роспуском парламента, обстрелом «Белого дома», приостановлением деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Президент, чьи незаконные действия были поддержаны обществом, остался на политическом поле единственным игроком, чем он не преминул воспользоваться: в декабре 1993 года пропрезидентский проект Конституции был выставлен на референдум и одобрен. Тем самым была поставлена точка в спорах о форме правления в России. Начался процесс ее институционализации.

Институционализация формы  правления — это процесс создания, укрепления, стабилизации и укоренения формы правления в обществе, это процесс, посредством которого форма правления приобретает ценность и устойчивость. Благодаря этому процессу конституционные нормы, устанавливающие ту или иную форму правления в стране, превращаются в укорененную, долговременную и социально значимую практику взаимоотношений ветвей власти, которая стандартизируется, рутинизируется и становится «обычной». В результате институционализации треугольник связей «глава государства — правительство — парламент» прочно и надежно вписывается не только в существующую политическую систему, но и в систему политических представлений, установок, ценностей и образцов поведения, то есть в политическую культуру.

Российская форма правления  отличается институционализированностью. Такой вывод можно сделать, прежде всего, исходя из ее «возраста».

Во-первых, со времени  принятия Конституции Российской Федерации прошло шестнадцать лет.

Во-вторых, адаптивность российской полупрезидентской системы  проявилась в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит. В 1990-е годы было распространено мнение, что поскольку Конституция написана «под Ельцина», то после его ухода она будет обязательно изменена. Однако эти предположения не оправдались. Переход власти от Б.Н. Ельцина к В.В. Путину не сказался на форме правления, по крайней мере на ее конституционных составляющих. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку попытки подстроить политические институты под себя предпринимались неоднократно советскими и российскими лидерами. На протяжении 1990-х годов конституционная реформа рассматривалась и Президентом Б.Н. Ельциным, и левыми как способ достижения и удержания власти. В 2000-е годы ситуация изменилась: в политическом соперничестве конституционные вопросы отошли на задний план.

В-третьих, российская форма  правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса. В частности, при Б.Н. Ельцине одной из главных функций формы правления было стремление сохранить у власти действующего Президента любой ценой, несмотря на давление оппозиции, парламента и других политических актеров. Собственно говоря, Конституция Российской Федерации создавалась в 1993 году именно с учетом интересов Президента. При В.В. Путине основная миссия бюрократически-авторитарной системы заключается в сохранении гарантий для воспроизводства правящей верхушки и передачи власти назначенному Президентом преемнику. Сегодня политическая элита и лидеры ценят форму правления в России (они называют ее президентской) ради нее самой. Эта форма обретает собственную жизнь, не сводящуюся к конкретным функциям — в этом заключается, по словам С. Хантингтона, «триумф» института над его функцией.

Об институционализированности российской формы правления говорит также ее сложность. Как отмечает С. Хантингтон, сложность может выражаться в умножении организационных структур (иерархическом и функциональном) и дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Во-первых, в последние годы в стране появились новые органы (полномочные представители Президента в федеральных округах, Госсовет России, Общественная палата Российской Федерации и др.), которые вписываются в существующую систему отношений между Президентом, парламентом и Правительством. Во-вторых, появилась такая функция российской формы правления, как обеспечение преемственности власти (об этом речь пойдет ниже). В-третьих, произошла дифференциация отдельных типов политических институтов в рамках формы правления. Так, например, усложнилась структура исполнительной власти: кроме традиционных федеральных министерств, сегодня существуют федеральные агентства, федеральные службы и иные федеральные органы.

Политическая институционализация  в аспекте автономии означает такое развитие формы правления, при котором она не является простым инструментом некоторой общественной группы, а, напротив, относительно независима от социальных групп. Институционализированная форма правления инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциональной целостностью. За последние пять-шесть лет произошло возрастание степени автономности российской формы правления, повышение ее независимости от бизнес-элиты и региональных лидеров. В ее состав были успешно инкорпорированы новые компоненты правящей элиты — «силовики» и «питерцы». Российская система взаимоотношений ветвей власти выдержала давление со стороны разных сил.

Итак, форма правления  современной России институционализированна, причем уровень ее институционализации достаточно высок. После 1993 года в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Парадоксально, но российская форма правления, вопреки печальным прогнозам 1993 года, продемонстрировала высокую живучесть. Несмотря на очевидные дефекты, она выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.

Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому парламентские и полупрезидентские системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная структура. В литературе этот термин используется в разных значениях. В буквальном смысле слова он означает внедрение одной или нескольких конституционно-правовых черт президентского правления. При этом новый режим не отвечает всем критериям президенциализма. Президентским он становится тогда, когда налицо все признаки этой формы правления: всенародное избрание президента, разделение властей, единоличная исполнительная власть, отсутствие политической ответственности кабинета и др.