Федеративная система устройства государства

Реформа в нашей стране идет уже четырнадцать лет, с 1999 года. На сегодняшний день федеративная реформа еще не кончилась. Не исключено, что федеральных округов станет больше, возможно, полпредам по случаю избираемости губернаторов добавят полномочий, а может, и их совсем уберут. В данном случае главное не цель, а движение.

Но если в настоящий момент проанализировать Российскую Федерацию, с точки зрения минимального набора критериев федеративного государства, то можно сделать вывод, что Россия так и не стала федерацией, а еще более от нее отдалилась. Но теперь не в сторону конфедерации, а в направлении унитарного государства. В России не развиты следующие обязательные признаки Федерации:

1) наличие у субъектов  Федерации системы собственных  органов государственной власти, которая ими самостоятельно установлена  и сформирована (так как система  органов государственной власти  установлена федеральным законом, на федеральном уровне четко  регулируется порядок их формирования, функционирования и прекращения деятельности, высока роль федеральных органов государственной власти в процессе формирования и прекращения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации);

2) разграничение предметов  ведения и компетенции между  Федерацией и ее субъектами  на основании конституционных  актов и договоров (так как  субъекты Федерации обладают  минимальными полномочиями, Федерация  периодически вмешивается в эти  незначительные сферы ведения  субъектов, разграничение полномочий  между федеральными органами  государственной власти и органами  государственной власти субъектов  Российской Федерации осуществляется  часто изменяющимися федеральными  законами, возможность договорного  разграничения полномочий на  практике сведена законодателем  к минимуму – путем усложнения  процедуры).

Россия является самым крупным по территории государством (охватывает почти все климатические пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных принципов, чтобы учитывать особенности ее территорий и населения. Для этого необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время федеративных отношений.

Как отмечалось выше, одной из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства.

Но прежде чем начинать федеративную реформу, необходимо следующее. Во-первых, понимать, что вопросы федерализма не могут быть решены в отрыве от решения финансовых, бюджетных, муниципальных, административных и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного реформирования должен стать принцип комплексности проводимой реформы. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, о том, что на развитие федеративных отношений влияет много факторов, в том числе проведение государственных преобразований. Пока не вполне согласованы цели, этапы и действия в рамках федеративной, административной и социальной реформ, что приводит к противоречиям правовых актов и трудностям в государственном управлении . Следовательно, необходимо проведение единой комплексной реформы, направленной на преобразование во всех взаимосвязанных сферах жизни государства, а не целого ряда самостоятельных, несогласованных реформ. Во-вторых, необходимо поставить четкую, научно обоснованную цель, которой требуется достичь путем преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план последовательности (поэтапности) проводимых преобразований.

Процесс проведения реформы должен включать в себя два этапа.

На первом этапе необходимо разработать последовательную концепцию реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели федерализма, которая должна быть построена в России в результате проведенных преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь ученых, представителей органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Концепция должна быть нацелена на выравнивание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, так как мировой опыт показывает, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов, при котором можно обеспечить их фактическое равноправие. Возможно утверждение или оформление концепции нормативным правовым актом. Преобразование Российской Федерации должно осуществляться исходя из реальных возможностей (финансовых, социальных, политических и др.) России, с учетом развития ее истории и традиций государственности, а также современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.

На втором этапе проведения федеративной реформы необходимо осуществлять указанные в концепции следующие преобразования.

Во-первых, изменение конституционных положений, касающихся вопросов федеративного устройства страны. Инициаторы проводимой в России федеративной реформы пытаются ее осуществить путем принятия новых законов либо изменяя существующие. При этом они оставляют неизменными конституционные положения, регулирующие федеративное устройство страны. А именно там содержатся нормы, противоречащие друг другу, вызывающие неоднозначное понимание правоприменителя и, как следствие, негативные результаты (объявление государственного суверенитета республиками и др.). Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности. Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов.

Во-вторых, совершенствование федерального законодательства в сфере регулирования федеративных отношений по следующим направлениям.

1. В федеральном законе  закрепить перечень полномочий  Федерации в сфере совместного  ведения, исходя из закрепленного  Конституцией Российской Федерации  кооперативного принципа разграничения  предметов ведения. По объему  полномочий субъекты Российской  Федерации ближе к автономиям  унитарных государств. Поэтому России  необходимо расширить полномочия  субъектов Федерации, усовершенствовать  порядок разграничения полномочий  между федеральными и региональными  органами государственной власти. А.Н. Кокотов справедливо отмечает: при существующих в России  условиях сфера совместного ведения  за рамками названного перечня, по сути, превратилась в придаток  исключительных федеральных полномочий, а субъекты в рамках такой  политики потеряли право комплексного  правового регулирования .

2. Внести изменения в  Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации»  с целью приведения в соответствие  его содержания названию. Четко  определить содержание понятия  «общие принципы», которое не  позволило бы в дальнейшем  его свободного толкования.

3. Установить формы ответственности  федеральных органов государственной  власти за нарушение прав субъектов  Российской Федерации. Урегулировать  организационно-правовые формы разрешения  конфликтов между федеральными  органами государственной власти, органами государственной власти  субъектов Федерации и органами  местного самоуправления, вопросы, связанные с гарантиями обеспечения  авторитета федеральной власти  и федерального права.

4. Необходимо законодательно  ограничить процесс укрупнения  субъектов Российской Федерации  путем их объединения. Следует  разрешить слияние только сложносоставным  субъектам, таким образом можно  устранить сложную двухуровневую систему субъектного состава Российской Федерации, которая усложняет государственное управление внутри таких субъектов. К объединению иных субъектов следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности. При отсутствии ограничений для объединения субъектов Федерации могут возникнуть крупные, сильные (экономически и политически) регионы, что приведет к асимметрии Федерации (чем сильнее регион, тем, возможно, будет больше у него прав), а в перспективе к распаду государства путем суверенизации крупных (особенно национальных) субъектов.

В настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений, свое видение которой автор изложил в настоящей статье.

Заключение

Проблема федерализма в России действительно является одной из наиболее ключевых, злободневных проблем современности. Без построения в стране нормальной Федерации невозможно создать эффективно функционирующую систему государственной власти в силу обширных размеров России, ее колоссальной социально-экономической, этнической, природно-климатической дифференциации. Главный же вопрос федеративной реформы состоит сегодня в необходимости оптимальным образом использовать представившийся нам, нынешнему поколению политиков, исторический шанс построения прочной демократической государственности через преобразование (реконструкцию) федерализма.

Борьба «за выживание» идеи федерализма в государстве насчитывает уже не одно столетие. Есть она и сегодня. Однако, поскольку федеративное устройство закреплено Конституцией страны, спор между сторонниками федерализма и теми, кто предлагает другие концепции государственного устройства, перешел в иную плоскость, а именно – в дискуссию о перспективах развития той или иной разновидности Федерации. Скептически настроенные авторы говорят о неизбежном перерастании Федерации в жестко централизованную или даже «фасадную» Федерацию, наподобие Союза ССР (начала этого скепсиса можно встретить еще у Пестеля); либералы, напротив, – о том, что Федерация должна быть децентрализованной. Истина находится, по обыкновению, где-то посредине.

Но при этом, не стоит забывать о том, что, проанализировав тенденции развития современно федерализма, приходим к выводу, что в настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией.

Реформа федеративных отношений должна идти по умеренному или радикальному пути и может быть осуществима лишь при наличии политических преобразований, говорится в докладе по Стратегии 2020. Развитие отношений между различными уровнями власти на период до 2020 года может осуществляться по трем основным сценариям. Инерционный предполагает дальнейшее нарастание процессов централизации и не может быть предложен в качестве базового. Умеренно-реформаторский подразумевает административную децентрализацию и постепенный возврат к демократическим механизмам на всех уровнях власти, начиная с местного самоуправления. Радикально-реформаторский вариант реформы федеративных отношений предролагает первоочередную активизацию процессов демократизации, в том числе немедленный возврат к выбору губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов.

"Без проведения политических  реформ, предполагающих возврат  к полноценным выборным механизмам  на муниципальном и региональном  уровнях, централизация как в  формальных, так и в неформальных  формах будет неизбежно воспроизводиться, и система будет эволюционировать  обратно, в направлении инерционного  сценария", - отмечается в докладе.

Меры по реализации умеренного и радикального сценариев различаются не по содержанию, а по темпам и последовательности их практического воплощения. Их предлагается реализовывать в два этапа.

Так, в части политических мер в докладе предлагается усилить демократию на уровне местного самоуправления вернуться к выборности губернаторов.

В части мер структурного характера предлагается ликвидировать федеральные округа и стимулировать добровольное объединение субъектов РФ для решения задач стратегического развития

Для повышения финансовой автономии региональных и местных органов власти на первом этапе необходимо польностью передать регионам налог на прибыль; отменить федеральное регулирование ставки налога на имущество организаций; за органами местного самоуправления полностью закрепить налог на жилую недвижимость, на малый бизнес, экологические платежи.

На втором этапе следует рассмотреть вопрос о расширении полномочий региональных органов власти в регулировании налогообложения прибыли (сохраняется фиксация нижней границы налоговой ставки, не регулируется верхняя) и подоходного налога, а также вопрос о предоставлении муниципальным образованиям права устанавливать налоги и целевые сборы, не предусмотренные федеральными нормативными актами.

В части мер по регулированию межбюджетных трансфертов на первом этапе предлагается, например, концентрация всех субсидий субъектам Федерации в одной региональной программе; формализация процедуры выдачи бюджетных кредитов, использование данного инструмента исключительно для реализации крупных проектов, финансируемых на конкурсной основе, а также в рамках антикризисной политики. На втором этапе возможен отказ от жесткого регулирования межбюджетных отношений на уровне "субъект Федерации - муниципальное образование", фиксация в федеральных нормативных актах лишь общих принципов и требований к межбюджетной политике на уровне регионов.

Список источников и литературы

Нормативные документа и акты

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 РГ. 1993. 25 декабря. №237.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 №199-ФЗ/  СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 10.
3. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: ФЗ РФ от (с изменениями на 7 мая 2013 года) (редакция действующая с 01.09.2013).
4. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. №6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) / СЗ РФ. 2001. №52 (ч. 1). Ст. 4916