Факторы реализации стратегического курса на построение в России социального государства

Вместе с тем социальная функция, понимаемая как предметно-обусловленное, «магистральное» направление деятельности государства, включает в себя и политический компонент, характеризующий качество государственно-правового воздействия  на те или иные «участки» социальной сферы: жилищную политику, политику в  области здравоохранения  и др. Это, в свою очередь, дает основания  говорить об узком смысловом значении термина «социальная политика». В связи с этим, отмечает диссертант, вряд ли можно признать обоснованными попытки характеризовать Россию в качестве социального государства, основываясь только лишь на наличии у государства социальной функции. Последняя в более или менее развитом виде свойственна любому государству, даже в том случае, когда ее содержание сводится к удовлетворению требований «хлеба и зрелищ».

Отмечается, что идентифицировать Российское государство в качестве социального следует не через  наличие соответствующего конституционного положения и социальной функции, а через качество социальной политики государства, а также объем и содержание его социальной функции.

Для этого предпринимается попытка  структурного анализа социальной функции  и механизма ее реализации. Анализ существующих подходов к исследованию структуры социальной функции позволяет  выделить в ее составе три основные подфункции: 1) политика в области  социальной защиты (поддержки) так называемых «социальных аутсайдеров»: инвалидов, ветеранов, многодетных и молодых  семей, детей и т.д.; 2) политика в  области здравоохранения; 3) жилищная политика.

Далее в работе рассматривается  механизм реализации социальной функции. Принимая во внимание имеющиеся в  юридической науке точки зрения, диссертант предлагает собственную  теоретическую конструкцию рассматриваемой  категории: система взаимосвязанных между собой элементов, обеспечивающих масштабность, результативность и легитимность государственно-правового воздействия в социальной сфере.

Социальное государство одновременно есть цель и деятельность по ее реализации, а также параметры (режим) государственной деятельности в целом, социальная направленность всех его функций. Реализация социального государства в российской государственно-правовой практике представляет собой сложный механизм, объединяющий в себе как динамические, так и статические элементы. Основой, «несущей конструкцией» последнего, выступает механизм реализации социальной функции Российского государства, который, однако, не исчерпывает всего многообразия составляющих его элементов.

Vl. Правовые формы реализации социального государства в России

Претворение в жизнь конституционного положения о социальном государстве происходит в процессе и посредством разнообразных видов деятельности государства в социальной сфере. Деятельность является тем средством, с помощью которого формируется правовая (нормативная) основа социального государства, в ее процессе государственные органы реализуют стоящие перед ними стратегические и тактические цели социальной политики, решают практические задачи по воплощению требований социально ориентированного законодательства. Именно она выступает активным компонентом механизма реализации социального государства. Не разделяя высказанного в юридической литературе мнения о внеправовом характере социальной деятельности (Л.С. Мамут) и исходя из двуединой природы и сущности Российского государства (правовое и социальное), можно считать, что государственная деятельность в социальной сфере протекает главным образом в правовых формах.

Действие механизма реализации социального государства (далее  – МРСГ) осуществляется в два  этапа: правовая регламентация деятельности государства в социальной сфере  и обеспечение реализации социального  законодательства. Соответственно виды юридической деятельности (далее  – ЮД), посредством которых обеспечивается каждый этап действия МРСГ, и составляют его элементы.

Правовая регламентация отношений  в социальной сфере, определение  задач и полномочий государственных  органов и должностных лиц  по реализации социального законодательства осуществляются посредством правотворческой деятельности. В МРСГ правотворческая деятельность выполняет праворегламентационную функцию, создавая общие параметры, модели государственного воздействия на социальную сферу. Она призвана, прежде всего, формировать и совершенствовать систему социального законодательства, правовую основу социального государства, устанавливать ориентиры и определять приоритеты в социальной политике, обеспечивая работу государственных органов в режиме социального государства. Важнейшая роль в этом принадлежит законотворческой деятельности.

Оценивая законотворческую составляющую МРСГ, можно обратить внимание на то, что в процесс создания социального законодательства недостаточно активно вовлекается само общество – главный адресат социальных программ государства. Референдум по вопросам социальной политики – крайне редкое явление, хотя согласно логике этого правового института с учетом степени важности и остроты социальной проблематики именно он способен выступать наиболее демократичной и легитимной формой решения важнейших социальных проблем, например таких, как сокращение (отмена) льгот. Можно предположить, что при вынесении вопросов, составляющих предмет правового регулирования печально известного «122-го закона», на всеобщее голосование степень и масштабы социального возмущения были бы сведены к минимуму. Безусловно, проведение референдума по отдельным проблемам социального характера (финансирование социальных программ, социальная защита отдельных категорий граждан РФ и др.) вряд ли можно рассматривать как эффективный способ решения социальных проблем. Однако при решении ключевых вопросов социальной политики народ вправе принимать непосредственное участие. Пренебрежение мнением общества является фактором, продуцирующим правотворческий риск.

В настоящее время, несмотря на имеющиеся  в процессе правотворческой составляющей МРСГ определенные издержки, следует  констатировать, что законодательная  основа для функционирования социального  государства в принципе создана  и основная проблема заключается  в его реализации. В связи с  этим особую актуальность приобретают  виды деятельности, обеспечивающие реализацию социального законодательства. Последняя осуществляется посредством правоприменительной (оперативно-исполнительной), правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности.

В правоприменительной форме реализуется большая часть социального законодательства, поскольку в большинстве случаев граждане самостоятельно не могут воспользоваться предоставляемыми государством социальными благами. Решение практически любого социального вопроса требует активного действия уполномоченного государственного органа или должностного лица (решение о назначении пенсии, начислении пособия, приказ ректора о зачислении в вуз и др.). От эффективности правоприменительной деятельности в социальной сфере зависит, будет ли социальное законодательство реализовано или оно останется лишь пожеланием законодателя.

Вполне очевидно, что для функционирования Российского государства в режиме социального публичная власть обязана  не только создавать и применять  соответствующие нормы права, но и реагировать на случаи нарушения социального законодательства, прежде всего социально-экономических прав и свобод. К социальной проблематике это имеет самое непосредственное отношение.

Самостоятельное место в МРСГ занимает контрольно-надзорная деятельность. Она включает в себя государственный контроль, который в настоящей работе понимается как деятельность органов государства и его должностных лиц по обеспечению нормального, эффективного, целесообразного функционирования государства и общества, институтов посредством фактического выполнения социальных (прежде всего правовых) норм и сдерживания выявляемых отклонений (собственно контроль), и государственный надзор – деятельность специальных государственных юридических учреждений по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения.

Государство, взяв на себя функцию гарантирования конституционных прав и обязанностей граждан в социальной сфере, вряд ли сможет их выполнить без организации и осуществления действенного контроля и надзора в этой сфере. Результативность социальной функции во многом зависит от эффективности государственного контроля и надзора. В МРСГ на этапе реализации социального законодательства отчетливо проявляется взаимодействие контрольно-надзорной функции и социальной функции государства.

Приоритетными направлениями взаимодействия контрольно-надзорной и социальной функций должны стать следующие: политика в отношении социально незащищенных слоев населения в жилищно-коммунальной сфере; в области пенсионных отношений, в области здравоохранения и др.

В научной литературе, посвященной различным аспектам социального государства в России, отмечается, что процесс воплощения конституционного положения (ст. 7) о социальном характере российской государственности в современных условиях оценивается весьма неоднозначно. Не прекращается критика поспешности и непродуманности включения в текст Конституции РФ этого положения.

Вместе с тем, несмотря на издержки в практике его реализации, есть все основания утверждать, что  современное Российское государство  заметно приблизилось к формированию социального государства. Реализация социального государства происходит, прежде всего, за счет изменения концепции, объема и содержания социальной функции государства. Поэтому при анализе этого процесса необходимо учитывать, прежде всего, соотношение социальной функции с иными направлениями деятельности Российского государства. Основываясь на традиционной в отечественной науке так называемой единой классификации функций государства, в исследовании рассматривается эволюция социальной функции в ее связи с иными функциями Российского государства (экономической, политической, идеологической, культурно-воспитательной, охранительной). Выделение вышеуказанных функций государства позволяет соответствующим образом классифицировать причины и условия, негативно влияющие на процесс формирования социального государства в России. Несмотря на то, что процесс реализации социального государства детерминирован целым комплексом разнородных, разнонаправленных, но вместе с тем взаимосвязанных факторов, в основном речь должна идти об экономических, политических, идеологических, культурно-духовных, правовых факторах.

Говоря еще об одной, не менее  важной, проблеме экономического порядка  в контексте реализации социального государства, необходимо отметить следующее. В последнее время Россия заметно укрепила свой экономический потенциал, что позволило главе государства обозначить не только национальные проекты, многие из которых носят ярко выраженный социальный характер, но обозначить конкретные параметры и меры по их реализации (материально-финансовое стимулирование рождаемости, корректировки в жилищной, образовательной и сфере здравоохранения). Однако столь смелые, по сравнению с началом 1990-х гг., шаги являются следствием экономики эксплуатации энергоресурсов и обусловлены благоприятной ценовой конъюнктурой на энергоносители (нефть и газ). Есть все основания для серьезных опасений за стабильность начатой социальной программы из-за резкого изменения цен на нефть и газ, поскольку иные резервы и потенциал экономического развития России пока еще не развиты. В связи с этим очевидна необходимость поиска иных, альтернативных, источников финансирования национальных проектов в социальной сфере.

Анализируя причины политического характера, что все объективно существующие государственно-правовые явления и теоретические конструкции имеют в своей основе политический момент и феномен социального государства вряд ли составляет исключение. В связи с этим вполне очевиден вывод о том, что любой аспект сложного по своему содержанию процесса становления социального государства политически обусловлен. Процесс создания и реализации социального законодательства, вне всякого сомнения, политически окрашен и выражается в двух относительно автономных векторах: политика в сфере социального законодательства, связанная с формированием концепции социально-юридического воздействия, подготовкой квалифицированных юридических кадров и социальных работников; политика, осуществляемая при помощи социального законодательства (прежде всего Конституции РФ), которая выражается в правовом регулировании социальной сферы и соответствующей правоприменительной практике.

При осуществлении этой политики весьма полезным было бы заимствование не только зарубежного положительного опыта, но и сохранение преемственности  в реализации социальной политики отечественного государства, поскольку использование только зарубежного опыта может привести к неожиданным и неоднозначным результатам.

Анализ идеологических факторов показывает, что запрет государственной идеологии (ст. 13 Конституции РФ) создал своего рода «идеологической вакуум». Провозглашенное же идеологическое многообразие привело к заполнению духовной сферы ценностями, чуждыми для российской культурной и политико-правовой традиции. Вместе с тем национальная идеология способна оказать положительное влияние на общество и государство, так как политически ориентированное и солидарное с властью общество более лояльно воспринимает деятельность государства, в том числе проводимые им реформы. Кроме того, солидарное с властью общество утрачивает свойство «бермудского треугольника», в котором пропадают политические инициативы. Вполне очевидно, что сегодня появилась необходимость выработки и утверждения национальной идеологии, компонентом которой стала бы и идеология социального государства. Представляется, что в нормативных актах, регламентирующих деятельность государственных органов, занятых в социальной сфере, должны быть закреплены положения об их разъяснительной работе. Органами государственной власти разного уровня должна осуществляться более масштабная пропагандистская и диагностическая деятельность, направленная на выявление состояния социальной восприимчивости к проводимым в стране преобразованиям и ее коррекцию.

Vll. Заключение