Бюрократизм и коррупция в государственном аппарате

По количеству чиновников в последние годы мы догнали промышленно развитые страны. Так, в Канаде в середине 90-х гг. один чиновник приходился на 79 жителей, в США — на 95 жителей, в России же один чиновник обслуживал 148 человек, что было почти в два раз меньше, чем в Канаде. В 2009 г. в России один чиновник приходился уже на 90 жителей — почти как в США. Теоретики так называемой школы позитивного управления считают, что успехи в области социально-экономического развития небольших европейских государств, в первую очередь, связаны с тем, что у них количество чиновников больше, а уровень их квалификации выше, чем в других странах.31

Вместе с тем значительные размеры аппарата управления, дублирование отдельных функций, отсутствие научной организации управления ведут к снижению эффективности деятельности органов исполнительной власти, являются благодатной почвой для процветания бюрократии.

В России национальная и громоздкая структура управления, значительные финансовые ресурсы, перераспределяемые через органы государственной власти, а также номенклатурные традиции являлись объективными предпосылками для развития бюрократии. Система государственной власти в России в 90-е гг. прошлого столетия, наиболее полно соответствовала положению К. Маркса о государстве как частной собственности бюрократии: «Бюрократия: государственный формализм гражданского общества; замкнутое общество в государстве; мнимое государство; спиритуализм государства»32.

Исторически для России было характерно засилье колоссального бюрократического аппарата. «Естественной» для государства была роль насилия и детальнейшей канцелярской регламентации всей жизни.33

На любом историческом этапе бюрократия стремилась сохранить полученную в распоряжение собственность как свою, наследственную и присвоить ее. Характерно, что в России ценностная доминанта — упование на государство — сочетается с отчуждением от него. Государство, власть — это всегда «они», а не «мы». Такая установка предполагает восприятие государства в качестве внешней силы, не зависящей от индивидуума, что естественно в условиях отсутствия демократических традиций. Подобная двойственность отношения гражданина к господствующему над ним государству глубоко въелась в ядро российского самосознания и проявляется в ценностных ориентациях, в социально-психологических характеристиках, в мотивационном комплексе. К сожалению, как правило, внешним проявлением такого рода отношений является коррупция.

Глава 2. Коррупция в России

2.1. Определение коррупции, её истоки

Коррупция - (от лат. corrumpere — «растлевать») – подкуп, продажность государственных и муниципальных чиновников, использование ими властных полномочий, служебного положения в корыстных интересах, в целях личного обогащения или интересах других лиц. Такое определение дает доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. Д. Перевалов. Из него можно выделить, что термин «коррупция» носит в себе исключительно отрицательные коннотации. Изучим определение доктора экономических наук, заслуженного экономиста РФ В. Д. Андрианова: коррупция – использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным законом и правилам. Из этой дефиниции также можно выделить лишь негативную семантику. Автор работы специально привел в качестве определения этого термина интерпретацию двух людей из разных сфер деятельности: юриста и экономиста. Таким образом, он обозначил двустороннюю связь коррупции: юридической с одной стороны и экономической с другой. Такая связь отличительная черта коррупции, разъедающей в равной степени государственную власть в стране и рыночную экономику. Теперь обратимся к истории и посмотрим, когда зародилось такое социально-экономическое явление как коррупция.

Коррупция известна с глубокой древности. Она упоминается в литературе по искусству государственного управления, религиозной и юридической литературе всех центров древневосточных цивилизаций (Египет, Месопотамия, Иудея, Индия и Китай). «Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам. Непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается»34. Ей уделяется внимание в Ветхом Завете: «Я знаю, как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» (Библия, Ам., 5:12). В древнеиндийском трактате по искусству управления государством «Артхашастра» (IV в. до н.э.) важнейшей задачей, стоящей перед царем, признается борьба с казнокрадством, перечисляются 40 способов хищения казенного имущества, делается малоутешительный вывод об уловках хитроумных чиновников: «Так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам».  Коррупция упоминается в русских летописях XIII в. Впервые законодательно ограничивается коррупционная деятельность в России при царствовании Ивана III. Впервые смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках ввел его внук Иван IV (Грозный). При Петре I в России против нее велась жестокая борьба, изобличена коррупционная деятельность сибирского губернатора Гагарина, обер-фискала Нестерова. И Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.

Смена государственного устройства и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление и необходимость борьбы с ней. Декретом СНК РСФСР «О взяточничестве» от 8 мая 1918 г. предусматривалась уголовная ответственность за взяточничество (лишение свободы на срок не менее 5 лет, соединенное с принудительными работами на тот же срок). В дальнейшем ответственность за взяточничество устанавливалась Уголовным кодексом РСФСР 1922 г., 1926 г., 1960 г. В этих законах регламентировалась ответственность за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и провокацию взятки.

История борьбы советской власти с коррупцией характеризуется рядом специфических особенностей. Во-первых, коррупция и как понятие, и как явление в официальных нормативных документах и практической деятельности не признавалась. Вместо этого определения использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др.35

Во-вторых, причины возникновения этого явления связывались с условиями, присущими буржуазному обществу. Так, например, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа». В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся.

В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975 - 1980 гг., датированной 21 мая 1981г., перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинации. В качестве причин указываются серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе - и в приговорах судов), плохая работа с общественным мнением.

В-третьих, лицемерие власти, способствовавшее ускорению коррупции, проявилось в том, что практически неприкосновенными были высшие советские партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: выяснилось, что министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота, драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было закрыто.36

В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это привело к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии устранить коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынках коррупционных услуг.37

Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее - распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем падением уровня развития экономики, и, наконец, крахом СССР и появлением нового государства - России.

Нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункции государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций следует отметить38:

• стремительный переход к экономической системе, не подкрепленной необходимой правовой базой и правовой культурой;
• отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;
• распад партийной системы контроля.

Коррупция является интернациональной проблемой. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня политического развития и различается лишь масштабами.

В 1994 году Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих - ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти в 2 млн. долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против 5 ревизоров- взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.

Случаи коррупции встречаются и в Италии, где были затронуты самые высокие политические круги. Более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.

В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по борьбе с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне более 1000, в Мюнхене около 600, в Гамбурге около 200. В 1995 году было официально зарегистрировано почти три тысячи случаев взяточничества. В 1994 году перед судом оказались почти 1500 человек, а в 1995 - более 2000 человек, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга . В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.

Международная общественная организация «Транспаренси интернешнл» (далее ТИ), цель которой - оказание сопротивления коррупции на международном и национальном уровнях и в бизнесе, в одном из своих бюллетеней утверждала: «Она (коррупция) стала ведущим явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальным и гуманитарным сферам». Исследование, проведенное национальными филиалами ТИ в 1995 г., показало, что «коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране».

Таким образом, коррупция - это сложное социальное явление, которое зародилось в глубокой древности и продолжает существовать в настоящее время практически во всех странах мира. Она способствует разложению власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Высокие государственные чиновники постепенно создали новую политическую систему, в которой такие понятия, как правовое государство и общественное благо, вторичны по отношению к стремлению удержать власть и распоряжаться государственным богатством.

2.2 Виды коррупции

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной или хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений.39

Коррупцию можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от сферы деятельности следует различать следующие виды:

1. Коррупция в сфере государственного управления;
2. Парламентская коррупция;
3. Коррупция на предприятиях.

Нас, как специалистов, будут интересовать первые два вида, так как именно они представляют интерес в рамках заявленной темы.

В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция может подразделяться на верхушечную и низовую:

• первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т. п.);
• вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т. п.).

Часто заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает действия взяткодателя - это называют «вертикальной» коррупцией, она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.