Реализация конкурентной политики
стала возможной только при формировании
целостной системы антимонопольных органов
в федеральном центре и регионах. В 1990
г. был законодательно оформлен ведущий
антимонопольный орган - Государственный
комитет Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке новых экономических
структур (ГКАП РФ).
В 1995 г. был создан Государственный
комитет Российской Федерации по поддержке
и развитию малого предпринимательства
в целях обеспечения реализации государственной
политики по развитию предпринимательства
в Российской Федерации, в 1996 г. - Федеральная
служба Российской Федерации по регулированию
естественных монополий в области связи
и Федеральная служба Российской Федерации
по регулированию естественных монополий
на транспорте для реализации федерального
закона «О естественных монополиях».
В целях формирования эффективной
структуры федеральных органов исполнительной
власти указом Президента РФ от 22 сентября
1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» существовавшие
на тот момент антимонопольные органы
были упразднены и образовано Министерство
Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
(МАП России), которому были переданы функции
упраздненных органов.
В марте 2004 г. в контексте реализуемой
в России административной реформы началась
реорганизация МАП РФ в соответствии с
указом Президента РФ «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»
и были выделены базовые положения функционирования
Федеральной антимонопольной службы.
Федеральная антимонопольная
служба (ФАС России) является уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по принятию нормативных
правовых актов, контролю и надзору за
соблюдением законодательства в сфере
конкуренции на товарных рынках, защиты
конкуренции на рынке финансовых услуг,
деятельности субъектов естественных
монополий (в части установленных законодательством
полномочий антимонопольного органа),
рекламы (в части установленных законодательством
полномочий антимонопольного органа).
Федеральная антимонопольная
служба объединяет в себе основные функции
упраздненного Министерства РФ по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства
и часть функций упраздненной Федеральной
энергетической комиссии РФ.
В соответствии с концепцией
административной реформы несколько изменились
направления деятельности антимонопольных
органов.
Функция предупреждения и пресечения
фактов нарушений хозяйствующими субъектами,
занимающими доминирующее положение на
рынке, сохраняется. При этом единственным
основанием для возбуждения дела об административном
правонарушении и дальнейших действий
являются обращения потребителей, где
обосновывается вред, причиняемый, по
их мнению этих потребителей, их финансовым
интересам.
Функция рассмотрения ходатайств
(уведомлений) о сделках и действиях, подлежащих
антимонопольному контролю, сохраняется,
однако уведомление антимонопольного
органа о сделках становится добровольным.
Предварительное и добровольное обращение
за разрешением на совершение сделки в
случае положительного решения органа
создает иммунитет от дальнейшего судебного
преследования сделки по искам потребителей.
Функции по принятию нормативных
правовых актов в установленной сфере
деятельности МАП России и поддержки малого
бизнеса возлагаются на Министерство
экономического развития и торговли; сфера
защиты прав потребителей - на Федеральную
службу по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека
На Федеральную антимонопольную
службу возлагаются функции контроля
и надзора, принадлежащие МАП России, за
соблюдением коммерческими и некоммерческими
организациями, федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов РФ и органами местного
самоуправления антимонопольного законодательства,
законодательства о естественных монополиях,
законодательства о рекламе (в части установленных
законодательством полномочий антимонопольного
органа).
В 2006 г. на ФАС России в соответствии
с постановлением Правительства РФ4 возложены функции уполномоченного
федерального органа исполнительной власти,
осуществляющего контроль в сфере размещения
заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для федеральных
государственных нужд, за исключением
полномочий по контролю в сфере размещения
заказов по государственному оборонному
заказу.
Полномочия и функции антимонопольных
органов определены законодательством
РФ. В своей деятельности Федеральная
антимонопольная служба руководствуется
Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, указами и распоряжениями Президента
Российской Федерации, постановлениями
и распоряжениями Правительства, предоставляющими
право на прямое государственное регулирование,
организационные и правовые основы предупреждения,
ограничения и пресечения монополистической
деятельности.
Рис. 1.2. Основные функции ФАС
России
Антимонопольные органы являются
одним из важнейших в экономико-правовом
блоке федеральных органов исполнительной
власти. Федеральная антимонопольная
служба стала одной из двух (наряду с Федеральной
службой по финансовым рынкам) структур,
подчиняющихся непосредственно главе
Правительства РФ.
Федеральная антимонопольная
служба осуществляет свою деятельность
непосредственно, а также через свои территориальные
органы. Федеральный антимонопольный
орган в пределах своих функций и компетенции
наделяет территориальные органы полномочиями,
направленными на развитие конкурентной
среды и предпринимательства, контроля
за соблюдением антимонопольного законодательства.
В ведении ФАС России находится
84 территориальных управления. Они были
образованы в 1991 г. и действуют во всех
субъектах РФ, за исключением Республики
Ингушетия. Деятельность территориальных
управлений направлена на проведение
рыночных реформ в регионах, формирование
конкурентной среды, сохранение единого
экономического пространства России.
Некоторые территориальные управления
функционируют на территории нескольких
субъектов РФ.
Территориальные органы не
входят в систему органов исполнительной
власти субъектов РФ и централизованно
подчиняются Федеральной антимонопольной
службе. Независимость антимонопольных
органов от системы власти субъектов Федерации
необходима для эффективного исполнения
ими своих полномочий, в частности, в сфере
контроля соблюдения антимонопольного
законодательства органами исполнительной
власти и местного самоуправления и их
должностными лицами.
Место территориальных органов
в системе АМО, их функции, полномочия
и организация деятельности были определены
в приказе Федеральной антимонопольной
службы «Об утверждении Положения о территориальном
органе Федеральной антимонопольной службы».
В соответствии c этим приказом
основными функциями территориальных
органов являются:
- осуществление государственного
контроля и надзора за соблюдением антимонопольного
законодательства на товарных и финансовых
рынках;
- контроля и надзора за деятельностью
субъектов естественных монополий, работающих на региональных
рынках в соответствии с законодательством о естественных монополиях;
- контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при заключении соглашений и ведении
согласованных действий хозяйствующими субъектами, расположенными
на территории субъекта РФ, а также с участием органов власти;
- контроля и надзора за соблюдением
требований недискриминационного доступа на
рынки;
- контроля за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка
ценообразования;
- анализа и прогноза экономической
ситуации, складывающейся на территории региона в процессе
реализации мер государственного регулирования.
Территориальные управления
вправе:
- выдавать обязательные для
исполнения предписания в случаях и в
порядке, предусмотренных законодательством
РФ;
- рассматривать дела об административных
нарушениях, налагать административные взыскания;
- в пределах полномочий, делегированных
ФАС, рассматривать дела о нарушениях законодательства
о естественных монополиях и принимать по ним
решения;
- обращаться в суд с заявлениями
о нарушении антимонопольного законодательства;
- устанавливать наличие доминирующего
положения хозяйствующих субъектов на соответствующих
рынках;
- осуществлять контроль и проводить
проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые
субъектами естественных монополий;
- заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;
- осуществлять анализ и проводить
учет выявленных нарушений законодательства и принятых по ним
мерам и др.
Сотрудники антимонопольного
органа в целях выполнения возложенных
на них функций имеют право беспрепятственного
доступа в федеральные органы исполнительной
власти, органы исполнительной власти
субъектов РФ, органы местного самоуправления,
иные наделенные функциями или правами
указанных органов власти органы или организации,
а также в хозяйствующие субъекты для
получения в установленном порядке документов
и информации, необходимых антимонопольному
органу для выполнения возложенных на
него функций.
Коммерческие и некоммерческие
организации (их руководители), органы
власти (их должностные лица), физические
лица, в том числе индивидуальные предприниматели,
обязаны по требованию антимонопольного
органа представлять достоверные документы,
письменные и устные объяснения и иную
информацию, необходимую для осуществления
антимонопольным органом его законной
деятельности.
Сведения, составляющие коммерческую,
служебную тайну и охраняемую законом
тайну и полученные антимонопольным органом
при осуществлении своих полномочий, не
подлежат разглашению, за исключением
случаев, установленных федеральным законом
(статья 26).
Изменение характера конкуренции
определяет новые концептуальные подходы
к осуществлению конкурентной политики
как на международном, так и национальном
и региональном уровнях, что обусловливает
необходимость совершенствования нормативной
правовой базы антимонопольного законодательства
и системы органов регулирования.
ГЛАВА 2. ПРАКТИКА КОНТРОЛЯ И
АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНТИКОНКУРЕНТНЫХ
СОГЛАШЕНИЙ В РОССИИ
Выявление и пресечение соглашений (согласованных
действий) хозяйствующих субъектов, ограничивающих
конкуренцию, в течение всего периода
действия антимонопольного законодательства
в России остаются ограниченными и незначительными
в связи с либеральными действующими административными
и конкурентными нормами, сложностью их
распознавания, выявления и доказывания.
Проблематичность идентификации заключаемых
соглашений обусловлена их краткосрочностью
и латентным характером, юридической и
экономической несогласованностью содержательной
трактовки основных категорий, формирующих
данное понятийное поле.
В законе «О защите конкуренции» разработан
перечень экономических признаков согласованных
действий, направленных на ограничение
конкуренции и извлечение монопольной
сверхприбыли, доказательства которых
достаточно для установления факта подобных
действий на рынке. Предусмотрены базовые
параметры и критерии, при которых поведение
хозяйствующих субъектов на рынке будет
квалифицироваться как соглашения и/или
согласованные действия, направленные
на ограничение конкуренции [2].
Согласно статье 4 закона «О защите конкуренции» соглашение хозяйствующих
субъектов, ограничивающее конкуренцию (далее -
соглашение), - это договоренность в письменной
форме, содержащаяся в документе или нескольких
документах, а также договоренность в
устной форме.
Совершение хозяйствующими субъектами
действий по соглашению не относится к
согласованным действиям.
В статье 8 закона «О защите конкуренции»
впервые введена в юридический оборот
категория «согласованные действия хозяйствующих
субъектов на товарном рынке». Отметим,
что искомое действие может квалифицироваться
таковым только тогда, когда оно удовлетворяет совокупности следующих условий:
- результат таких действий соответствует
интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов
только при условии, что их действия заранее известны
каждому из них;
- действия каждого из указанных хозяйствующих
субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих
субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной
мере влияющих на все хозяйствующие субъекты
на соответствующем товарном рынке.
Такими обстоятельствами могут быть
изменения:
- регулируемых тарифов;
- цен на сырье, используемое
для производства товара;
- цен на товар на мировых товарных
рынках;
- спроса на товар в течение не
менее чем одного года;
- спроса в течение срока существования
соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет
менее чем один год.
Данный список не является закрытым,
а перечень обстоятельств, влияющих на
поведение неограниченного круга субъектов,
может быть более широким (форс-мажорные
обстоятельства, специальные решения
правительства или законодательных органов
власти).
Согласно статье 11 закона
«О защите конкуренции» запрет накладывается на следующие три
вида соглашений и согласованных действий, ограничивающих конкуренцию:
- соглашения между хозяйствующими субъектами
или согласованные действия хозяйствующих
субъектов на товарном рынке, если они
приводят или могут привести к определенным
экономическим или структурным изменениям
рынка, антиконкурентным поведенческим действиям субъектов, установлению противодействий
со стороны других субъектов и пр.;
- иные соглашения между хозяйствующими
субъектами (за исключением вертикальных соглашений,
которые признаются допустимыми в соответствии со статьей
12) или иные согласованные действия, если они приводят
или могут привести к ограничению конкуренции.
Вертикальные соглашения допускаются в письменной форме (за исключением
вертикальных соглашений между финансовыми организациями),
если эти соглашения являются договорами коммерческой
концессии или если доля каждого из субъектов
на любом товарном рынке не превышает
20 % (статья 12);
- координация физическими лицами, коммерческими
и некоммерческими организациями экономической
деятельности хозяйствующих субъектов, если такая координация приводит
или может привести к ограничению конкуренции.