Антикоррупционная политика Российской Федерации

2.2 История коррупции  в системе государственной службы  России

     Изначально коррупция для чиновников в России была законным видом деятельности. Государственные чиновники жили за счет «кормлений», т. е. на подношения от тех, кто был заинтересован в их деятельности. Князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, но наделив их огромными полномочиями. Собрав мзду, наместники возвращались в столицу, где излишки накопленного добра них отнимали в пользу казны. Так формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников. «Кормления» были официально отменены в 1556 г., но традиция жить и богатеть сохранилась в нашем менталитете, к сожалению, и по сей день. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но, несмотря на это уровень коррупции продолжал расти.

     Петр I провел кардинальную административную реформу, ввел службу за жалование. При Петре был принят ряд нормативных правовых актов, содержащих административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Но, несмотря на предпринимаемые меры, уровень коррупции в системе государственной службы принципиально снижен так и не был. Высокий уровень коррупции в системе государственной службы повлек развитие административно-правовых средств ее предупреждения и пресечения. В частности, в 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества». Дисциплинарные наказания также являлись административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской империи.

Важным этапом в развитии законодательства о государственной гражданской службе Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции.   Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК РСФСР от 18 мая 1918 г. «О взяточничестве», а также проведение целого ряда антикоррупционных мероприятий.

     В начале 20-х годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством. Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях».

О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого.

     Аппарат управления России начала 90-х годов XX в. был далек от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент утверждает Положение о федеральной государственной службе (1993). В 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы РФ». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Как известно, впоследствии он был отменен и принят ныне действующий Федеральный закон о системе государственной службы.

Глава 3. МЕХАНИЗМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С НЕЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

3.1 Средства противодействия  коррупции в системе государственной  службы

     Противодействие коррупции в системе государственной службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности в деятельности государственных органов. В соответствии с Федеральным законом о противодействии с коррупции под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В российском законодательстве противодействие коррупции в системе государственной службы осуществляется различными средствами.   Некоторые административно-правовые средства противодействия коррупции будут рассмотрены на примере института государственной гражданской службы, т.к. Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов.

     В начале, следует рассмотреть некоторые обязанности государственного служащего, закрепленные в ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе. Неукоснительное соблюдение данных обязанностей, является одним из административно - правовых средств противодействия коррупции. Так, в соответствии с п.9 ч.1 ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи. А в соответствии с п.11 и п.12 ч.1 ст.15 Федерального закона о государственной гражданской службе служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим законом и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

     Также законодателем закреплены и соответствующие ограничения, способствующие снижению коррупционных рисков. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу; а также утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим законом и Федеральным законом о противодействии коррупции.

     Важнейшим административно - правовым средством в борьбе с коррупцией в системе государственной службы является закрепление запретов в Федеральном законе о государственной гражданской службе. Запреты в системе государственной гражданской службы - это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие служащему совершать закрепленные законом действия под угрозой применения государственного принуждения.

Запреты - составная часть режима государственной службы. Как отмечается в научной литературе, назначение запретов в системе государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав. Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. № 12. С. 50-56..

     В ст. 17 Федерального закона о государственной гражданской службе закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями и др.

     Особо следует сказать о подарках. Государственный служащий не вправе получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским Кодексом РФ Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ// СЗ РФ. 2006. № 52. Ст. 5496; 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7041. от 30.11.1994 (в ред. от 30.11.2011) (далее - ГК РФ). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 1 ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения» определила, что государственные служащие и служащие муниципальных образований имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает три тысячи рублей.

     Было бы вполне оправданно исключить из ст. 575 ГК РФ предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков. Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей.

Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что если гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Данное предписание должным образом не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для его создания необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление.

     Для обеспечения исполнения данного закона, а также соответствующего предписания Федерального закона о государственной гражданской службе необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Федеральный закон о государственной гражданской службе закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17). Однако закон не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий за нарушение запретов, связанных с гражданской службой, данный вывод основывается на анализе ст. ст. 37, 57 Федерального закона о государственной гражданской службе.

     Таким образом, несмотря на большое количество запретов, закрепленных в Федеральном законе о государственной гражданской службе, не все из них могут полноценно способствовать борьбе с коррупцией, из-за отсутствия, соответствующего механизма реализации.

Необходимо сказать и об особенностях административно-правовых средств противодействия коррупции в системе военной службы, а также в системе правоохранительной службы. В системе военной службы крайне распространено такое явления как непотизм и протекционизм. Родственные связи практически всегда учитываются и при приеме на службу, а рост по карьерной лестнице, как правило, невозможен без дачи взятки вышестоящим должностным лицам. Поэтому кадровая политика в данной области также должна быть пересмотрена.