Административное право

Во-вторых, аттестация для муниципального служащего может быть рассмотрена  как юридическая обязанность  – пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его  уровня профессиональной подготовки и  соответствия занимаемой муниципальной  должности муниципальной службы. Вышеназванный аспект аттестации, например, вытекает из основной обязанности муниципального служащего – «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение»⁸. В случае неисполнения данной обязанности муниципальный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности (ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

В-третьих, аттестация для муниципального служащего является дополнительной гарантией. Исходя из смысла ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации (п.п. «б» п. 3 ст. 81), муниципального служащего, как и другого работника, нельзя просто так уволить по желанию руководителя органа местного самоуправления (из-за несоответствия работника, по мнению руководителя, занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации) без проведения аттестации и соответствующего решения аттестационной комиссии. Ранее общая норма КЗОТ РФ (п. 2 ст. 33) не содержала такой гарантии.

К общим  особенностям служебной роли аттестации относится то, что она представляет собой основание для трудовой правоспособности (способности иметь  определенные служебные права и  исполнять обязанности), т. е. выполнение служащим своих обязанностей согласно заключенному трудовому договору⁹.

Ведь, во-первых, аттестация проводится только в отношении служащих, заключивших с органом местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования трудовой договор и замещающих должности, установленные уставом муниципального образования. Иными словами, она проводится только для служащих, которые зачислены в штат органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Во-вторых, объектами аттестации являются муниципальные служащие, замещающие должности определенной группы (это, как правило, муниципальные служащие, замещающие в органах местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования младшие, старшие, ведущие, главные муниципальные должности муниципальной службы). Это означает, что руководитель органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования не вправе по своему усмотрению сузить или расширить перечень категорий работников, подлежащих аттестации на таких же условиях, как и муниципальные служащие.

В-третьих, аттестация проводится периодически. Периодичность проведения аттестации определяется Федеральным законом¹⁰.

В-четвертых, аттестация муниципальных  служащих осуществляется в специальной  организационно-правовой форме. Руководитель органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования обязан соблюдать ту процедуру аттестации, которая предусмотрена законодательством. В противном случае при возникновении служебных споров по результатам аттестации суд может отменить решение аттестационной комиссии и распоряжение (приказ) руководителя на основании, которого он был издан.

В-пятых, результаты аттестации всегда имеют под собой определенные правовые последствия для аттестуемого служащего¹¹.

В-шестых, аттестация является одним  из средств подбора и расстановки кадров муниципальной службы.

Необходимо отметить, что при  проведении аттестации возникает правоотношение между аттестационной комиссией  и аттестуемым муниципальным служащим. Поэтому, рассматривая сущность правового регулирования аттестации как служебного явления на муниципальной службе, следует подчеркнуть, что одним из главных ее назначений является создание благоприятных условий для правильного решения следующих вопросов: (1) сохранение содержания служебных отношений в прежнем виде; (2) изменение содержания служебных отношений вследствие предстоящей корректировки служебных функции муниципального служащего; (3) прекращение служебных отношений¹².

Аттестацию можно рассматривать  в виде определенной деятельности в рамках определенной системы, состоящей из различных элементов: 1) субъекта; 2) объекта; 3) процедуры. Таким образом, под аттестацией муниципальных служащих можно понимать деятельность, в результате которой аттестационная комиссия (субъект) в рамках установленной законом научно обоснованной процедуры (оценки деловых, личных и нравственных качеств служащего, его служебной деятельности) выявляет соответствие муниципального служащего (объект) занимаемой должности муниципальной службы. Итогом этой деятельности становятся не только рекомендации аттестационной комиссии по улучшению служебной деятельности аттестуемого муниципального служащего, но и перспективные планы кадровой работы в аппарате органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Аттестация - одно из правовых средств изменения условий трудового договора (контракта) между муниципальным служащим и муниципальным органом. Подчиняться правилам проведения аттестации и выполнять рекомендации аттестационной комиссии — юридическая обязанность муниципального служащего, которая предполагает безусловную подчиненность служащего существующим порядку и правилам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также не противоречащими им документами внутреннего характера.

Аттестация  является обязательным правовым условием работы для муниципальных служащих.

Аттестация  как институт муниципальной  службы включает:

а)  совокупность правовых норм, регулирующих складывающиеся в процессе ее организации отношения

б) оценку выполнения муниципальными  служащими  возложенных на них задач и  обязанностей по обеспечению и реализации полномочий действующих органов местного самоуправления.

В Федеральном  Законе от 02.03.2007№25-ФЗ " О муниципальной  службе в Российской Федерации" выделена основная цель: аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы¹³.

Цели  и задачи аттестации

Аттестация, проводимая на муниципальной  службе, призвана выявлять степень готовности и уровень способности аппарата органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования выполнять функциональные обязанности по решению вопросов местного значения. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что «аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы» (ст. 18).

В теории выделяются три основные группы целей  аттестации¹⁴. Это, во-первых, административные решения – а) соответствие занимаемой должности; б) изменение заработной платы; в) изменение системы поощрения, наказания и т. п. В основном это решения, связанные с изменением компенсационного пакета, имеющие конкретные материальные последствия для работников или приводящие к понижению (повышению) в должности, к увольнению.

Вторая группа целей заключается в раскрытии потенциала (развития) всей организации через – а) получение обратной связи от сотрудников аппарата; б) выявление потенциала сотрудников; в) информирование сотрудников о том, чего ждет от них руководство; г) развитие карьеры (личное развитие); д) установление стандартов служебной деятельности. Здесь принимаются решения, связанные с развитием организации (приведение в соответствие человеческих ресурсов с планами организации).

И, наконец, третья группа оценки деятельности – а) прошлая деятельность за определенный период; б) достижение результатов за прошедший период; в) потребность в обучении (профессиональной переподготовке, повышении квалификации, стажировки); г) улучшение текущей деятельности. Это решения, связанные с оценкой результативности и выявлением рабочих проблем организации.

Традиционная  и хорошо знакомая цель аттестации в органах местного самоуправления направлена именно на решение административных вопросов. Здесь наибольшее значение имеют формальные процедуры: заполнение аттестационных форм и корректное доведение до сведения каждого служащего мнения руководителя о его работе. Это происходит в силу того, что иных целей муниципальные руководители пока еще перед собой не ставят. Но если целью аттестации становятся не прямые административные меры, но попытка выявить потенциал и оценить деятельность не конкретного сотрудника, а органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования в целом, то задачей аттестационной комиссии уже является вызвать муниципальных служащих на откровенный разговор о проблемах эффективности муниципального управления, и здесь необходима коррекция содержания целей аттестации.

Исходя из целей, основными  задачами аттестации являются следующие:

– установление соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы;

– выявление перспективы  применения потенциальных способностей и возможностей муниципального служащего;

– стимулирование профессионального  роста и квалификации муниципальных служащих;

– определение необходимости  повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципальных  служащих;

– улучшение работы по подбору  и расстановке кадров.

Аттестация  муниципальных служащих и практическое применение внутренних документов, которые  готовятся в процессе аттестации, могут также содействовать решению следующих задач:

– формирование резерва на выдвижение по должностям муниципальной службы в аппарате органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

– апробирование  новых форм участия муниципальных  служащих в подготовке и принятии управленческих решений, направленных на развитие местного хозяйства муниципального образования;

– проверка эффективности форм и методик  повышения квалификации муниципальных служащих, проводимых учебными учреждениями;

– оптимизация  затрат на оплату содержания аппарата органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

– совершенствование  социальных гарантий муниципальным  служащим.

       В основе аттестации муниципальных служащих лежат принципы, которыми руководствуются кадровые службы, руководители и члены аттестационных комиссий в процессе определения профессиональной пригодности муниципальных служащих и их служебных качеств. Среди них: законность; объективность; доступность всех граждан к занятию должностей муниципальной службы в соответствии с образованием и профессиональными качествами; гласность; всеобщность (всеохватность кадров): беспристрастность; коллегиальность.

Оценка  показателей качеств муниципального служащего должна обязательно дополняться  анализом результатов его труда  с учетом профессиональной специфики и сложности той работы, которая возложена на него. Результатом аттестации является установление степени соответствия показателей качеств муниципального служащего и достигнутых им результатов в работе квалификационным требованиям, установленным для данной, занимаемой им должности¹⁵.

Таким образом, аттестация призвана обеспечить наиболее рациональное использование муниципальных служащих, усилить их влияние на результативность деятельности органов местного самоуправления и, в конечном счете, на динамичное развитие всего муниципального образования. Однако цели аттестации не следует рассматривать как какие-то заданные в определенном формате задачи. В современных условиях хозяйствования, усиления демократических начал в решении проблем местного самоуправления цели аттестации муниципальных служащих могут расширяться и изменяться.

    Аттестация муниципальных служащих – это не просто односторонние действия руководителя органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, а система правоотношений. При рассмотрении аттестации в этом аспекте необходимо выделить, прежде всего, объект аттестации.

Федеральным законом  «О муниципальной службе в Российской Федерации» не определен круг муниципальных служащих, подлежащих аттестации, поскольку законодатель установил, что регулирование проведения аттестации должно вестись в соответствии с Типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации¹⁶. Например, в Республике Башкортостан в соответствии со ст. 5 закона Республики Башкортостан «О порядке проведения аттестации, квалификационного экзамена и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим в Республике Башкортостан» аттестации подлежат муниципальные служащие, замещающие в органах местного самоуправления младшие, старшие, ведущие, главные должности муниципальной службы.

Определяя состав должностных лиц, подлежащих аттестации, необходимо обратить внимание на ограничения при проведении аттестации. Исходя из указанной нормы закона, аттестации не подлежат муниципальные служащие, замещающие должности высшей группы должностей муниципальной службы. К этой категории в соответствии с законом Республики Башкортостан «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан» принадлежат муниципальные служащие, замещающие должности глав местных администраций по контракту, первых заместителей глав администраций муниципальных районов и городских округов (в городских округах город Уфа и город Стерлитамак, к ним дополнительно относятся заместители глав, управляющие делами администраций городских округов и главы администраций районов городского округа город Уфа). Что касается глав администраций муниципальных районов и городских округов, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся механизмы проверки соответствия замещаемой муниципальной должности (система конкурса, срочный контракт, расторжение контракта, отрешение от должности и др.)¹⁷. Но весьма спорным в условиях местного самоуправления является выведение заместителей глав и управляющих делами администраций муниципальных районов и городских округов за пределы категорий муниципальных служащих, подлежащих аттестации.

Кроме того, согласно Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» не подлежат аттестации только те муниципальные служащие, которые прямо указаны в Федеральном законе¹⁸: