Риски в управлении таможенными органами

На этом этапе возможно применение различных методов анализа рисков (экономико-математических, математического программировании, исследования операции и др.). Значительное место среди них занимают методы теории систем массового обслуживания (СМО), позволяющие решать разнообразные задачи, связанные с обслуживанием различного рода потоков заявок. Этап завершается получением оценок рисков при различных методах его анализа. Этот этап можно назвать этапом количественного анализа рисков. Из основных функций, составляющих триаду управления, на этом этапе более всего реализуется функция организации

Этап 3. Принятие решений Это самый ответственный этап, на котором ЛПР выбирает одно из возможных решений, теоретическое обоснование которых получено на предыдущем этапе. Например, для инспектора таможенного поста набор этих решений ограничен десятью формами таможенного контроля (ст. 366 ТК РФ).

Наиболее известными методами управления рисками в экономике считаются:  уклонение (отказ) от риска;  снижение риска;  «передача» риска;  принятие риска.

Очевидно, что такой метод, как уклонение (или отказ) от риска, для должностного лица пли таможенного органа любого ранга невозможен в силу их природы существования: таможенный орган — контролирующий орган, наделенный исключительными полномочиями в принятии решений. Методы снижения, передачи и принятия риска присутствуют всегда и, как правило, вместе. Например, при таможенном оформлении и контроле товаров и транспортных средств между этими методами почти не существует четких границ. Конечно, инспектор таможенного поста при принятии решения руководствуется профилями рисков [5]. В этом случае инспектор для снижения риска использует эффективный аппарат системы управления рисками. Но большая часть ситуаций, по которым надо принимать решения, не описывается этими профилями. Здесь инспектор либо принимает риск на себя (принятие риска), либо обращается к помощи отделов таможни по различным направлениям анализа риска (например, отдел контроля таможенной стоимости, отдел валютного контроля и т. д.). Последний вариант управления являет собой метод распределения (диверсификации) риска. Из основных функций, составляющих триаду управления, на этом этапе более всего реализуется функция регулирования.

Этап 4. Исполнение выбранного решения На этом этапе решение, принятое субъектом управления, должно быть быстро и четко исполнено объектом управления. Время реализации этого этапа — одно из слагаемых «revolve time». Замечено, что при таможенном оформлении задержка одной товарной партии на одни сутки влечет потери для государства в несколько миллионов рублей. На этом этапе основными источниками риска являются несовершенство инфраструктуры таможенного органа, средств технического контроля (например, отсутствие или недостаток ИДК), низкая квалификация и недисциплинированность персонала. Из основных функций, составляющих триаду управления, на этом этапе более всего реализуется функция регулирования.

Этап 5. Контроль результатов (мониторинг). Процесс управления рисками предполагает непрерывное отслеживание результатов принятых решений и выработку корректирующих решений. Здесь существенное значение имеет фактор времени. Информация от реализации принятых решений должна быть немедленно принята к сведению соответствующими службами по управлению рисками и по каналам обратной связи передана на соответствующие этапы схемы управления. Именно наличие такой обратной связи делает управление эффективным.

 

1.3.  Методология управления рисками деятельности таможенных органов

 

Как показывает опыт разработки системы управления рисками, управление деятельностью таможенных органов в условиях риска основывается, главным образом, на опыте, интуиции и соображениях «здравою смысла» руководителей.

Условно все рисковое пространство при управлении таможенными органами можно ограничить следующими координатами:

• структурно-функциональная координата, отражающая четырехуровневую организацию системы таможенных органов;

• координата, учитывающая вид управления (стратегическое, оперативное, тактическое);

• координата, отражающая среду происхождения риска (внешняя. внутренняя) [20, c.219].

Очевидно, что каждая точка в этом пространстве — это риск реализации той или иной функции каким-либо элементом системы таможенных органов. Положение каждой точки в этом пространстве отвечает на следующие вопросы:

• Работа какого элемента системы таможенных органов рассматривается и какая при этом реализуется функция (задача)?

• К какому виду управления относится эта функция (стратегическому. тактическому или оперативному)?

• Каковы источники риска (внешние или внутренние)?

В свете сказанного рассмотрим риски в деятельности системы таможенных органов, начиная с верхнего уровня иерархии.

Формально на самом высоком уровне система таможенных органов России представляется как «Федеральная таможенная служба России». Рассматривая ФТС России в качестве объекта управления, субъектом управления является Правительство России. Основные функции в такой системе определяются государственной политикой в области таможенного дела. В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса Российской Федерации этих функций — одиннадцать. Совершенствование государственной политики в сфере таможенного дела предполагается проводить по следующим направлениям:

- таможенное регулирование;

- эффективная реализация фискальных функций;

- таможенная инфраструктура;

- информационно-техническое обеспечение;

- правоохранительная и антикоррупционная деятельность;

- международное сотрудничество;

- институциональное развитие,

- укрепление кадрового потенциала;

- развитие социальной сферы [12, c.167].

Эти направления можно принять за исходные для введения классификационных признаков таможенных рисков. Безусловно, каждое из этих направлений следует рассматривать как проблемное, включающее в себя очень большой перечень задач, решение которых возлагается, в том числе и главным образом, на таможенные органы нижнего уровня в соответствии с их компетенциями. Реализация этих направлений на уровне ФТС относится к области стратегического управления. Наиболее значимыми рисками здесь являются экономические, финансовые и законодательные.

Экономические риски. Они обусловлены возможностью ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, замедлением темпов роста инвестиционной активности, спадом промышленности и другими негативными явлениями, приведут к снижению объемов внешнеторгового оборота и, как следствие, к большим потерям в бюджете страны. До конпа неясны и последствия вступления России во Всемирную торговую организацию, поскольку это существенно изменит ситуацию на внутренних и внешних рынках. Это же можно сказать и в отношении образования Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана.

Финансовые риски. Такие риски обусловлены возможностью уменьшения объемов бюджетного финансирования, что может стать первопричиной снижения эффективности реализации нынешней Стратегии Федеральной таможенной службы.

Законодательные риски. В условиях присоединения к Всемирной торговой организации и интеграции российской экономики в международное экономическое пространство существенно изменятся гpaницы правового пространства деятельности таможенных органов. Это касается, прежде всего, тарифных и нетарифных ограничений, валютного регулирования, административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства

В рассматриваемой точке рискового пространства (уровень ФТС, стратегическое управление) в большей степени проявляются внешние риски. Вероятностная составляющая внешних рисков невелика, но зато весьма «тяжеловесна» составляющая потерь. Можно предположить, что эти риски имеют распределение редких событий (закон Пуассона), Роль внутренних рисков также существенна. К источникам этих рисков можно отнести ошибки в таможенно-тарифной политике, структурно-функциональные и кадровые изменения, несовершенства в социальной сфере и др. Однако прогнозирование этих рисков — весьма грудная задача, а время принятия и исполнения управленческого решения (revolve time) может исчисляться годами

При переходе к анализу и оценке рисков на 2-м уровне управления — уровне региональных таможенных управлений — видно, что характер рисков несколько меняется. Здесь во все большей мере решаются задачи оперативного управления. Существенное значение при оценке рисков приобретает товарно-географический фактор. Так, например, для Южного таможенного управления — это контрабанда наркотиков и оружия, для Дальневосточного — контрабанда морепродуктов, для Восточно-Сибирского — проблемы вывоза леса — кругляка [12, c.169].

Прогнозировать эти рисковые ситуации легче, нежели ситуации, относящиеся к стратегическому управлению. Здесь влияние внешних и внутренних источников рисков, очевидно, находится в определенном балансе. В самом деле, что сильнее влияет на составляющую потерь для бюджета и безопасности России в целом — грубые и сознательные нарушения правил международной торговли со стороны дальневосточных соседей или отсутствие должной профессиональной подготовки, а порой продажность и бесчестие чиновников различных властных структур (в том числе и таможенных органов)? Борьба с коррупцией, конечно, — это не только проблема таможенных органов, а проблема общегосударственного масштаба.

Третий и четвертый уровни управления таможенных органов (таможни и таможенные посты) можно объединить, поскольку на этих уровнях решаются практически одинаковые задачи тактического характера. Риски в данной сфере деятельности наиболее изучены. Дело в том, что на этом уровне решается центральная задача таможенных органов — таможенное оформление товаров и транспортных средств, пересекающих таможенную границу России. Здесь в равной степени присутствуют внешние и внутренние риски. Пожалуй, эта область в рисковом пространстве является самой актуальной в управлении таможенными органами. Об этом свидетельствует достаточно представительный перечень официальных документов и научных разработок.

Управление рисками начинается с определения объектов анализа, области рисков, индикаторов рисков. Методология этого этапа на протяжении лет продолжает совершенствоваться. Об этом свидетельствует хронология официальных документов. Все множество объектов (а это — товары и внешнеэкономические операции) делится на 7 групп (табл. 1).

Каждой из этих групп ставился набор критериев. Например, для того, чтобы товар был отнесен к группе риска, для этого достаточно выполнение одного из 4 критериев:

• объемы ввоза-вывоза обеспечивают поступление наибольших сумм платежей;

• высокие адвалорные ставки ввозных таможенных пошлин;

• установлены комбинированные или специфические ставки ввозных таможенных пошлин;

• объемы их ввоза по данным таможенной статистики России значительно меньше объемов их вывоза по данным таможенных статистик стран-контрагентов, а риск таможенных платежей проверяется по одному критерию — сумма таможенных платежей, подлежащих уплате, в расчете за единицу товара, менее установленной величины (графа 47 ГТД) [8, c.216]

Как мы видим, эти критерии фактически устанавливали допустимые границы наблюдаемого показателя. Случай нарушения этих границ фиксировался как риск.

Таблица 1

Объекты анализа и управления рисками, группы рисков

Группа риска	Объекты анализа и управления рисками	Количество критериев
А	Товары риска	4
Б	Товары прикрытия	5
В	Страна происхождения товаров	4
Г	Контроль таможенного оформления товаров	17
Д	Таможенная стоимость товаров	3
Е	Таможенные платежи	1
Ж	Особенности внешнеторговой сделки	10

 

Принимая во внимание определения, сгруппированные объекты анализа — это области риска, а перечень критериев — индикаторы риска. В этом документе представлен более конкретный и расширенный перечень (8 пунктов) объектов анализа. Этот перечень включает в себя не только товары, транспортные средства, деятельность участников ВЭД и результаты применения форм таможенного контроля, но и сведения, содержащиеся во всем пакете документов, представляемых для таможенного оформления, - таможенные органы. Последнее обстоятельство прямо указывает б а то, что сами таможенные органы являются источниками рисков.

В более поздних документах информация об объектах риска (областях риска) и критериях их опенки (индикаторах риска) структурно представлена несколько иначе и в более уточненном виде. Отметим, что работа по этому «уточнению» является значительной частью и предметом постоянных и особых забот ответственных лиц, занимающихся развитием и совершенствованием СУР ТС РФ.

Основным подразделением, отвечающим за разработку и внедрение СУР ТС РФ является Главное управление организации таможенного контроля ФТС России (ГУОТК). На уровне РТУ таким подразделением является отдел контроля и применения СУР (ОКиПСУР), а на уровне таможни — отдел применения СУР таможни (ОПСУР). Эти подразделения находятся в отношениях строгой соподчиненности [14, c.87].