Социальное страхование в России

Коллективное социальное страхование имеет те же цели и задачи, что и государственное. Однако его объект значительно уже: он ограничивается трудовым коллективом, профсоюзом, отраслью или регионом. Страховые фонды коллективного социального страхования образуются за счет работников и работодателей. Однако, в отличие от государственных, они являются независимыми самоуправляемыми организациями, форма которых устанавливается государственным социальным законодательством. Коллективным социальным страхованием могут заниматься любые страховые организации, получившие от государства в установленном порядке разрешение на этот вид деятельности. Ими могут быть страховые компании, общества взаимного страхования, страховые кассы. Управление в системах коллективного страхования осуществляется либо страховой компанией, либо выбираемыми страхователями органами самоуправления, либо доверенными лицами на основе договора траста.

Распределение фондов коллективного страхования происходит на основе принципа субсидиарности: выплаты осуществляются в зависимости от нуждаемости, но с учетом того, в течение какого времени страхователь платил взносы в этот фонд. Обычно в коллективном социальном страховании устанавливаются тарифы взносов, а также минимальные и максимальные пределы социальных выплат. Кроме того, могут устанавливаться границы доходов, в пределах которых страхователи обязаны уплачивать страховые взносы. За этими пределами они могут страховаться на добровольных началах или не страховаться вовсе.

До 1917 г. социальное страхование в России отражало европейские тенденции, но имело и некоторые черты, определявшиеся особенностями российской истории.

В развитии социального страхования в России можно выделить несколько периодов:

XVII-XIX вв. возникновение и  развитие социального страхования  как общественного института;

вторая половина XIX в. - 1917 г. - принятие страховых законов и формирование обязательного социального страхования и его учреждений;

с 1917 г. до начала 1930-х гг. - свертывание и огосударствление социального страхования в соответствии с политической и экономической ситуацией в стране;

начало 1930-х - 1980-е гг. - преобладание государственного социального обеспечения, передача социального страхования в ведение профсоюзов;

с начала 1990-х гг. - формирование системы социального страхования адекватного требованиям формирующейся рыночной экономики. Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. - М.: Экспертное бюро, 1997. С. 35.

Зарождение добровольного пенсионного обеспечения относится ко второй половине XIX в., когда в России стали образовываться эмеритальные (пенсионные) кассы.

Эмеритальная касса - это организация, в которую человек вносил деньги и из которой через определенное время участия или по выслуге лет выплачивалась ежегодная пенсия (иногда заменяемая единовременным пособием) как самому участнику, так и членам семьи в случае смерти кормильца. Первая эмеритальная касса, устав которой впоследствии был взят за образец для пенсионных касс других учреждений, была основана при Морском ведомстве в 1858 г. Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование. - М.: Экспертное бюро, 1997. С. 41.

Обязательное устройство страховых касс в России восходит к  
1861 г., когда был принят Закон «О вспомогательных товариществах». Эти кассы возникли при казенных заводах. В 1901 г. были приняты Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских и рудничных работах.

Наряду с городской и земской медициной во второй половине XIX в. уже существовала фабрично-заводская медицина. В этот период наибольшее значение для охраны здоровья рабочих имели законы: 1866 г., устанавливающий обязанность предпринимателей обеспечивать рабочих медицинской помощью; 1882 г., утвердивший фабричную инспекцию; 1903 г., устанавливающий ответственность работодателей при несчастных случаях. Этот последний вводил необходимость компенсации потерпевшим и их семьям за увечье и смерть в промышленных заведениях. Основанием права на вознаграждение пострадавших от несчастных случаев на производстве являлось понятие профессионального риска. Фабрично-заводская медицина полностью зависела от владельцев фабрик и заводов. Врачи получали жалованье от заводоуправления и должны были информировать предпринимателей о состоянии здоровья рабочих.

Наряду с развитием фабрично-заводской медицины во второй половине XIX в. в России как и в других странах Европы, получает развитие общественная система страхования ремесленников и наемных рабочих, основой которой становятся больничные кассы. К 80-м гг. XIX в. относятся первые проекты государственного социального страхования рабочих. Революция 1905 г. ускорила решение вопросов, связанных с введением обязательного социального страхования.

В 1912 г. III Государственная дума приняла пакет страховых законов: «Об утверждении присутствий по делам страхования рабочих»; «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих»; «Об обеспечении рабочих на случай болезни»; «О страховании рабочих от несчастных случаев на производстве». Общее руководство социальным страхованием в стране осуществлял Совет по делам страхования рабочих при Министерстве торговли и промышленности. В губерниях и крупных городах учреждались страховые присутствия, наблюдавшие за исполнением страховых законов. Рабочими органами на местах являлись больничные кассы и страховые товарищества. Последние объединяли в страховых целях работодателей по округам. В дореволюционной России действовало несколько тысяч страховых касс и около 10 товариществ.

Органом проведения страхования на случай болезни по закону являлась больничная касса, учреждаемая на каждом предприятии с числом рабочих не менее 200. Мелкие предприятия могли создавать общие больничные кассы. Больничная касса управлялась общим собранием, это было правление и высший исполнительный орган. Общее собрание состояло из представителей рабочих и работодателей. Последним принадлежало 2/3 от числа голосов представителей рабочих. В правлении больничной кассы владелец предприятия имел на, один голос меньше, чем представители рабочих.

Средства больничных касс состояли из взносов рабочих и предпринимателей. При этом, в соответствии с законом, взносы рабочих в полтора раза превышали взносы предпринимателей. Размер взносов устанавливался общим собранием больничной кассы.

Основной функцией больничной кассы была выдача пособий в случае болезни, увечья, родов и смерти. Пособие по временной нетрудоспособности обычно выдавалось с 4-го дня заболевания, но не более 26 недель подряд в течение года или 30 недель в течение года при повторных заболеваниях и составляло для семейных рабочих от 1/2 до 1/3 заработка, а для одиноких от 1/4 до 1/2 заработка. Размер пособий устанавливался общим собранием больничной кассы, которое могло принять решение о выплате пособия с первого дня нетрудоспособности. При увечье срок выдачи пособия был меньше 13 недель. По истечении этого срока пособия выдавались страховыми товариществами, осуществляющими страхование от несчастных случаев. Пособия при родах выдавались только тем работницам, которые проработали на предприятии из менее трех месяцев, в течение двух недель до и четырех недель после родов - в размере 1/2 полного заработка.

Наряду с помощью самим застрахованным по решению общих собраний больничных касс можно было оказывать помощь членам семей. При этом максимальные расходы на все виды помощи последним не должны были превышать 2/3 доходов кассы.

Амбулаторное лечение и первая помощь при несчастных случаях участникам больничных касс по закону должны были обеспечиваться за счет предпринимателя, а стационарная помощь и родовспоможение - на общем основании. Помощь оказывалась при заболевании с утратой трудоспособности в течение четырех месяцев, после чего участник кассы мог получать пособие еще в течение двух месяцев.

Врачебная помощь членам семей участников больничных касс за счет владельцев не оказывалась, но больничные кассы в пределах 2/3 средств имели право организовывать для них лечебницы, чем они активно пользовались. Первая кассовая лечебница была создана в России в 1914 г. при тульских заводах. У каждого участника больничной кассы имелось удостоверение, в котором перечислялись все члены семьи, находящиеся на его иждивении. Врачи кассовых лечебниц могли работать как семейные врачи.

По закону 1912 г. больничные кассы подчинялись губернским страховым присутствиям, которые возглавлялись губернатором или градоначальником и состояли из 15 человек: 2 представителя рабочих, региональные представители предпринимателей и чиновников. Страховые присутствия подчинялись Российскому страховому совету, в состав которого входил 21 человек: 5 представителей рабочих, остальные представители предпринимателей и чиновников.

Вокруг страховых законов 1912 г. развернулась острая политическая борьба, в которой принимали активное участие различные политические партии и сами рабочие. Важнейшие требования рабочих в области социального страхования и охраны здоровья были сформулированы в докладе Н.А.Семашко в январе 1912 г. Эта программа имела решающее значение для создания в 1917 г. системы охраны здоровья, которая получила название «рабочая страховая медицина».

30 октября 1917 г. была объявлена  программа страхования советского  правительства. Был издан ряд  декретов, в корне изменивших  систему социального страхования: 14 ноября 1917г. - «О передаче больничным  кассам лечебных учреждений»; 29 ноября - «О страховых присутствиях и  страховом совете»; 11 декабря - «О  страховании на случай безработицы»; 22 декабря - «О страховании на  случай болезни». Фильев В.И. Социальное страхование в России и зарубежных странах. Практическое пособие. М., 2004. С. 59.

В соответствии с декретами началось создание рабочей страховой медицины. Больничные кассы развернули активную деятельность, и за короткое время была создана система лечебных учреждений, где застрахованные получали квалифицированную медицинскую помощь. Рабочая страховая медицина была относительно самостоятельна, контролировалась лишь Народным комиссариатом труда в плане соблюдения законов, декретов, постановлений. Создание в июле 1918 г. Народного комиссариата здравоохранения привело к существованию двух параллельных систем здравоохранения: рабочей страховой медицины, подчиненной Народному комиссариату труда, и советской медицины, созданной на основе земской и городской медицины и подчиненной Народному комиссариату здравоохранения. В связи с этим было принято решение об объединении страховой медицины с общегосударственной: 18 февраля 1919г. Совет Народных Комиссаров принял постановление «О передаче всей лечебной части бывших больничных касс Народному комиссариату здравоохранения». Рабочая страховая медицина была ликвидирована и утверждена единая советская медицина. Одновременно проходила реформа всей системы социального страхования, которая заменялась государственной системой социального обеспечения. В 1918 г. Народным комиссариатом труда было принято Положение о социальном обеспечении трудящихся, в соответствии с которым все страховые органы ликвидировались.

Возрождение социального страхования в России началось в 1921 г. в связи с новой экономической политикой (НЭП). Появление в период НЭПа различных форм собственности на средства производства потребовало новых подходов к социальному страхованию. Постановлениями СНК 1921-1923 гг. были определены страховые взносы работодателей различных форм собственности по отдельным видам социального страхования. Устанавливались взносы на временную нетрудоспособность и другие виды обеспечения: на инвалидность, вдовство и сиротство, на безработицу и лечебную помощь. Размер страхового взноса по всем, кроме безработицы, видам страхования зависел от опасности и вредности производства. В 1922 г., например, этот взнос составлял от 21 до 28,5% по отношению к оплате труда, в которую включались все виды выплат.

Для государственных учреждений взнос был меньше, он составлял на все виды социального страхования 12% от фонда оплаты труда. Для государственных промышленных предприятий взнос на все виды страхования составлял 16% от фонда оплаты труда. Были установлены страховые тарифы трех видов: нормальный, временный и льготный, что позволяло учитывать в системе социального страхования интересы государства и реальное экономическое положение отдельных предприятий. Кроме того, с помощью прогрессивных тарифов, на 25% превышающих нормальные, и льготных тарифов, на 25% ниже нормальных, стимулировалась работа по улучшению условий труда, уменьшению опасности и вредности производства.

Установленные законом взносы на лечебную помощь передавались непосредственно органам здравоохранения: 10% Наркомздраву и 90% непосредственно губернским и местным органам - для улучшения медицинской помощи застрахованным. Страховые взносы в 1925 г. давали 1/3 средств, необходимых для медицинского обслуживания застрахованных.

После окончания периода нэпа отдельные элементы медицинского страхования продолжали существовать в советской системе социального страхования. За счет страховых средств частично финансировались санаторно-курортное лечение, отдельные виды профилактической и оздоровительной работы на промышленных предприятиях. В целом в 30-х гг. был осуществлен переход к государственной системе социального обеспечения и страхования в стране. В 1933 г. социальное страхование в СССР было передано в ведение профсоюзов, а страховые кассы ликвидированы, бюджет государственного социального страхования был консолидирован в государственный бюджет.

Данная система социального обеспечения и социального страхования существовала в бывшем СССР с начала 30-х до конца 80-х и характеризовалась высокой степенью централизации и интеграции в государственный бюджет.

Финансы социального обеспечения и социального страхования включали: государственный бюджет (расходы на социальное обеспечение); бюджет государственного социального страхования; Союзный фонд социального обеспечения колхозников; Союзный фонд социального страхования колхозников; социальные фонды государственных предприятий и колхозов. Доля государственного бюджета в общих расходах социального обеспечения и страхования в течение последних 15 лет составляла 95%.

Недостатками этой системы были отсутствие четкой специализации и перекрестное финансирование между фондами.

Например, в 80-х гг. в доходах Государственного фонда социального страхования страны доля страховых взносов предприятий составляла 38%, субсидий из союзного бюджета - 61%. Около 70% общих расходов этого фонда направлялось на выплату пенсий, 30% - на выплату социальных пособий и другие нужды. Кроме того, распределение средств Фонда социального страхования по различным направлениям, исключая выплату пенсий, находилось в компетенции профсоюзов.