Проблемы миграции и ее современное состояние

Остановлюсь на некоторых  содержательных моментах.

Эффективная миграционная политика, понимаемая прежде всего как обеспечение постоянной (на жительство с обретением гражданства) и временной (трудовой) миграции в Россию, было названа президентом В.В.Путиным  в Ежегодном послании Федеральному собранию Российской Федерации 2005 г. в качестве одного из главных направлений решения демографической проблемы в России.

В последние два десятилетия  и на перспективу миграция составляла и будет составлять важнейший  ресурс и условие развития нашего государства. Однако признание и  понимание этого важнейшего фактора  обеспечения экономического развития и стратегической национальной безопасности страны остаются на недостаточном уровне. В стране доминирует негативный взгляд на миграцию исключительно с точки зрения как реальных, так и гипотетических рисков. Хотя Россия остается страной, привлекательной для миграции и принимающей большое число мигрантов из стран СНГ, многие давние переселенцы до сих пор не могут обрести гражданство, а основная масса временных мигрантов составляет так называемую нелегальную (нерегулируемую) миграцию.

Объемы регистрируемой иммиграции резко сократились по разным причинам, в том числе по причинам запретительного  и дискриминационного характера, которыми отмечена российская миграционная политика последних лет. Это неминуемо  приведет к экономической стагнации  и  к демографической деградации страны в ближайшие годы. Сверхэксплуатация, ксенофобия и насилие в отношении мигрантов, подавляющее большинство которых составляют жители стран бывшего СССР, негативно влияют на межгосударственные отношения в рамках СНГ  и закладывают возможности для будущих конфликтов внутри страны.

Региональный доклад о  миграции в странах бывшего СССР вместе с докладом Глобальной комиссии «Миграции во взаимосвязанном мире»  создают нужную политическую и экспертную основу для деятельности России в  сфере международной миграции. Содержащиеся в этих документах сведения, выводы и рекомендации могут существенно  помочь политикам, управленцам всех уровней, научному сообществу и СМИ  лучше разобраться в ситуации и внести давно назревшие коррективы в восприятие проблемы миграции и  в конкретные подходы к миграционной политике.

Назовем некоторые важнейшие  моменты в оценке миграции как  глобальной проблемы. Мир изменился  в результате процесса глобализации. Государства, общества, экономические  системы и культуры в различных  регионах мира все более интегрируются  и становятся все более взаимозависимыми. Новые технологии обеспечивают быстрое  перемещение капитала, товаров, услуг, информации и идей из одних стран  и континентов в другие. Мировая  экономика расширяется, предоставляя миллионам людей лучшие возможности  в жизни.

Однако воздействие глобализации было неравномерным, и в уровне жизни  и безопасности людей в различных  регионах мира отмечаются растущие диспропорции. Важным результатом этих диспропорций стало увеличение масштабов и  объемов международной миграции. В 2005 г. насчитывалось почти 200 миллионов  международных мигрантов, что равно  численности населения Бразилии – пятой по величине страны в  мире. Это более чем вдвое превышает  цифру, зафиксированную в 1980 году. Мигрантов  сегодня можно встретить в  любом регионе мира, причем одни из них переезжают в пределах своего региона, а другие – из одного региона мира в другой.

Миграция была постоянным и важным свойством человеческой истории. Она поддерживала процесс  мирового экономического роста, способствовала развитию государств и обществ и  обогатила множество культур  и цивилизаций. В современном  мире международная миграция продолжает играть важную (хотя часто и непризнанную) роль в национальных, региональных и мировых делах. Во многих развивающихся  странах получаемые от мигрантов  денежные переводы представляют собой  более важный источник дохода, чем  официальная помощь развитию или  иностранные прямые инвестиции. Средства, которые получает население ряда стран СНГ от работающих в России и других странах мигрантов превосходят  не только объемы внешней помощи, но и объемы ВВП этих стран. К таким  странам, в частности, относятся  Грузия, Армения, Таджикистан.

В значительной части мира мигранты не только выполняют работу, которую отказываются делать местные  жители, но и занимаются деятельностью, требующей высокой квалификации, которой нет у местных жителей. В ряде стран целые секторы  экономики и многие сферы коммунальных услуг стали в исключительной степени зависеть от наличия работников-мигрантов  и мгновенно развалились бы, если бы эти работники вдруг исчезли. В России ряд важнейших строек и сложнейших технологических объектов (заводские и нефтегазовые комплексы, высотные башни Москва-сити, офисные  и жилые здания, дорожные развязки, реставрационные работы и т.п.) созданы  и создаются инженерным и рабочим  персоналом из таких стран, как Турция, Китай, Украина, Молдова, Азербайджан, Армения. Профессорско-преподавательский  состав и медицинский персонал ведущих  образовательных и лечебных учреждений в значительной части составляют недавние мигранты из стран СНГ и  Балтии. По разным оценкам, мигранты в России обеспечивают 5-8% ВВП страны, а их денежные переводы не превышают 0,1% ВВП.

Человеческая мобильность  стала неотъемлемой частью мировой  экономики, и многие страны и компании уходят все дальше в поисках персонала, который им необходим для повышения  конкурентоспособности. Не случайно некоторые  из крупнейших скоплений мигрантов  можно встретить в «мировых городах» – динамичных, новаторских и  космополитичных крупнейших городах, которые способствуют укреплению связей между людьми, местами и культурами различных регионов мира. Одним из таких городов является Москва, впечатляющая модернизация которой состоялась благодаря вкладу мигрантов. Другие крупные и малые города России, от Санкт-Петербурга до Анадыря, интенсивно и к огромной пользе используют постоянную и временную миграцию. Хотя многие промышленно развитые государства не особенно стремятся это признавать, но их дальнейшее процветание будет сильно зависеть от международной миграции. Во многих странах мира, где существует общество изобилия, наблюдается низкая и продолжающая снижаться рождаемость, в результате чего происходит все большее сокращение и старение их населения. В результате для них может оказаться затруднительным поддерживать экономическую производительность на нынешнем уровне, содержать свои системы пенсионного и социального обеспечения и находить попечителей для удовлетворения потребностей стареющего населения. В России, в частности, без мигрантов-рабочих невозможно будет решить даже такую приоритетную задачу, как повышение рождаемости среди основного населения, ибо кому-то нужно строить новые детские сады и будет необходимо использовать домашнюю помощь мигрантов, чтобы сохранять женскую занятость и обеспечивать, воспитывать детей.

3. Миграционные службы и их роль в реализации государственной

социальной политики

3.1. Основы государственной политики в области миграции

Анализ и прогноз современной  демографической и социально-экономической  ситуации и перспектив ее развития показывают, что миграционные процессы в долгосрочной перспективе будут  приобретать для российского  государства все большую значимость.

Общая численность населения России за период 2003-2006 годов сократится на 2,8 млн. человек. При этом население в молодых возрастах за эти годы уменьшится на 4,7 млн. человек (с 27,8 млн. до 23,1 млн.)¹. Одновременно следует учитывать, что за пределами указанного периода начнется абсолютное сокращение численности населения трудоспособного возраста, общие потери которого за 2006-2015 годы оцениваются в 7,4 млн. человек.

Учитывая, что по оценкам Минэкономразвития  России среднегодовые темпы роста  ВВП в 2003-2005 годах составляет не менее 4%, Российская Федерация уже в ближайшие годы может столкнуться с проблемой обеспечения отраслей экономики кадрами, адаптированными к рыночной экономике. В связи с изложенным, обеспечение все возрастающей потребности отраслей экономики в квалифицированных кадрах в перспективе возможно не только за счет подготовки кадров из числа молодежи, но и за счет миграции квалифицированных работников из стран ближнего зарубежья.

В связи с этим роль и значение государственной миграционной политики в среднесрочной перспективе  неизмеримо возрастет, что предполагает необходимость комплексного решения  проблем внешней и внутренней миграции населения.

¹ По данным Российского статистического ежегодника 

Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, а также  Федеральной миграционной программой на 2002-2005 годы, в рамках которых предусматривается  разработка и реализация мероприятий  по государственному регулированию  миграционных процессов и, в частности:

• по обеспечению условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев, создания более гибких механизмов использования ими различных видов ссуд, кредитов, жилищных субсидий. При этом, поскольку возможности государства по приему и обустройству мигрантов ограничены, поддержка будет оказываться только наиболее уязвимым или нуждающимся гражданам, основные же усилия при этом будут концентрироваться на создании условий для их самообеспечения и самообустройства;
• по содействию привлечения иммигрантов в Российскую Федерацию, исходя из интересов обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми ресурсами. При этом предполагается как содействие возвращению в страну высококвалифицированных специалистов, так и разработка системы мер по натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечению их в российский социум (в приоритетном порядке – граждан стран СНГ). Предстоит разработать меры селективной миграционной политики (по отдельным странам, профессиям, квалификационным признакам), с учетом необходимых пропорций привлечения мигрантов на временной и постоянной основе. Предусматривается усиление взаимодействия центральных и местных органов власти по контролю за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест. В связи с этим особое внимание будет уделяться созданию эффективной системы противодействия нелегальной миграции иностранной рабочей силы;
• по усилению влияния миграционных процессов на улучшение обеспечения отраслей экономики отдельных территорий квалифицированной рабочей силой. Данное направление предполагает создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (в том числе на основе развития региональных рынков жилья и необходимых социальных услуг) с учетом необходимости предотвращения чрезмерной концентрации мигрантов в одних регионах и необоснованно высокого оттока населения в других, защиты страны от незаконной миграции, создания механизма социальной поддержки вынужденных переселенцев. При этом предусматривается ограничить государственные обязательства по содействию переселению (трудовой миграции) путем более активного привлечения средств хозяйствующих субъектов (работодателей).

В регионах с экстремальными природно-климатическими условиями предусматривается постепенный  переход на преимущественно ротационную  систему привлечения необходимых  квалифицированных кадров, с учетом реальных потребностей производства, в том числе на основе более  широкого использования вахтового  метода ведения работ.

Предстоит разработать механизм участия  собственных средств мигрантов  и вынужденных переселенцев в  приобретении (строительстве) жилья, а  также участия работодателей  в финансировании жилищного обустройства указанных категорий граждан.

В силу того, что страны все чаще испытывают трудности в решении  миграционных проблем, возрастает необходимость  в эффективном сотрудничестве разных стран в этой сфере. В частности, необходимо управление миграцией для  обеспечения упорядоченных миграционных процессов. По программе технического сотрудничества в области миграции (ТСМ) Международная организация  по миграции предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией. Такое сотрудничество является важным аспектом для общего технического сотрудничества - ключевой стратегии ООН по развитию.

С завершением холодной войны, и  в качестве ответа на глобализацию и экономический спад во многих странах, внимание мирового сообщества переместилось  с оказания традиционной помощи на стимулирование большей самодостаточности  правительств-бенефициаров.

В то же время региональные процессы интеграции, которые происходят в  Европейском Союзе (ЕС), Латиноамериканском Общем Рынке Юга (МЕРКАТУР) и Южноафриканском  Сообществе по развитию (САДК), вызывают потребность в новых формах сотрудничества по миграционным проблемам между  государствами.

На этом фоне очень важно внимание, которое уделяется усилению возможностей правительств в администрировании, в особенности в странах, находящихся  в переходе к демократическим  гражданским структурам.

Новые формы миграции и изменения  в традиционных направлениях миграции населения также требуют усиления управления в области миграции, включая  новые подходы к политике и  менеджменту.

ТСМ помогает правительствам улучшить их управленческие возможности в  области миграционной политики, законодательства и администрирования. ТСМ также  обладает мандатом укреплять национальные возможности в области управления миграцией в секторах, играющих ключевую роль в развитии страны.

Деятельность в области ТСМ  дополняет национальные и международные  усилия по более эффективному управлению миграцией. Программы в области  ТСМ направлены на удовлетворение конкретных потребностей правительств с целью  развивать всеохватывающие и  последовательные механизмы для  решения миграционных проблем в  быстроизменяющейся международной  среде. Для достижения этих целей  МОМ признает, что миграция, и  то, как ею управляют, является предметом  озабоченности во всем мире, неразрывно связана с такими главнейшими проблемами как торговля, развитие, безопасность, здоровье и окружающая среда.

МОМ отвечает на потребности и приоритеты правительств, но Организация также  привержена международным принципам  прав человека и повышению благосостояния мигрантов. ТСМ также стремится  решать проблемы женщин-мигранток, вне  зависимости от их правового статуса, прилагая усилия, чтобы гендерные  вопросы были отображены в проектах и программах.

МОМ связывает свою деятельность в  области ТСМ преимущественно  с развитием, в особенности в  контексте региональных миграционных диалогов, пост-кризисной реабилитации и особенных потребностей стран  с переходной экономикой. Это предполагает сотрудничество в идентификации  проблем и реалистичных путей  их решения.

Программы и деятельность в области  ТСМ осуществляются по четырем направлениям.

• техническое сотрудничество в укреплении управленческих возможностей правительств в области миграционной политики, законодательства и администрирования;
• управление миграцией в пост-чрезвычайных обстоятельствах для обеспечения стран технической помощью необходимой для решения миграционных проблем.
• обмен экспертами для передачи знания и практического опыта по широкому кругу проблем;
• возращение и реинтеграция квалифицированных мигрантов для предотвращения "утечки мозгов" и стимулирования социального и экономического развития страны происхождения.

Эта деятельность улучшает понимание  миграции, укрепляет институциональные  возможности для работы с ней  и стимулирует интерактивные  подходы между государствами. Техническое  сотрудничество по миграции осуществляется непосредственно МОМ или с помощью привлечения экспертов и определяется на двустороннем или многостороннем уровне с правительствами, желающими получить такую помощь, донорами и другими партнерами.

Техническая помощь может осуществляться в рамках самостоятельных проектов или может быть частью другой деятельности по развитию, имеющей гуманитарный характер. Хотя ТСМ не предполагает оказание непосредственной помощи мигрантам  в чрезвычайных ситуациях, такая  помощь может быть оказана в сотрудничестве с другими заинтересованными  органами в управлении чрезвычайными  ресурсами.

В будущем деятельность в области  ТСМ будет фокусироваться на следующих  направлениях:

• нерегулярная миграция: МОМ будет увеличивать объем услуг по обучению и консультированию для обеспечения эффективного пограничного управления во всех регионах и обеспечит механизмы для правительств и других партеров для нахождения взаимовыгодных двусторонних и многосторонних решений;
• гармонизация/взаимодополняемость политики и законодательства: МОМ продолжит обеспечивать оказание экспертных услуг и многостороннее поле сотрудничества для того, чтобы этот процесс происходил эффективно и гармонично.
• трудовая миграция: МОМ будет расширять свою информационную базу и объем консультационных услуг в странах происхождения, транзита и назначения для построения возможностей у правительств для лучшего управления трудовой миграцией.
• возращение/реинтеграция мигрантов: МОМ будет укреплять возможности правительств и сообществ для интеграции возвращающихся лиц.