История развития социальной работы в России

В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Практически до 2006 г. сохранялась советская нормативная база правового регулирования страхования на случай временной нетрудоспособности и зависимость размера назначаемых пособий от непрерывного трудового стажа.

Российская реформа страховых взносов идет вразрез с мировыми тенденциями и нетипична для стран догоняющего развития, стремящихся повысить конкурентоспособность своих производителей.

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", которые соответствуют международно-правовым стандартам. Между тем, они далеко не в полной мере реализованы в конкретных законах. Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 21 июля 1999 г. N 139, в Собрании законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N 29 ст. 3686

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

 
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 313-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2011 г.

 
Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2010 г.

 
Федеральный закон от 14 июля 2008 г. N 117-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

 
Федеральный закон от 5 марта 2004 г. N 10-ФЗ

 
Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2004 г.

 
Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. N 190-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2003 г.

 Более того, специалисты отмечают  тревожную негативную тенденцию  развития современной системы  обязательного социального страхования - это процесс ее огосударствления, сближения, а в перспективе, возможно  даже объединения с системой  государственного социального обеспечения. Вначале было ликвидировано обязательное  социальное страхование по безработице. Выплата пособия по безработице  стала финансироваться из государственного  бюджета, и, как следствие, снизился  уровень социальной защищенности  безработных. Государство отказалось  от применения в качестве социальных  нормативов прожиточного минимума  и минимального размера заработной  платы, сократились периоды выплаты  пособия по безработице и т.д. Затем социально-страховые взносы  в государственные внебюджетные  фонды социального страхования  были замещены единым социальным  налогом. Следствием стало нарушение  принципов автономности и финансовой  устойчивости обязательного социального  страхования. Так, принцип солидарной  взаимопомощи работодателей и  работников предполагает финансовое  участие последних в формировании  фондов страхования. В настоящее  время отчисления в эти фонды  поступают только от работодателей, самозанятых лиц и государства. Первоначально введенные страховые взносы в размере 1% с заработка работника в Пенсионный фонд и Фонд занятости были почти сразу отменены.

По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов.

  Модернизированная «советская»  пенсионная система не отвечает  реалиям современной экономики  и социальной структуры общества. Вот четыре основные структурные  проблемы пенсионной системы.

1. Система не симметрична по отношению к различным социальным группам и не приспособлена к удовлетворению потребностей в пенсионном страховании растущего российского среднего класса.

 Однако в реальности каркас пенсионной системы по-прежнему составляет солидарная часть, нивелирующая размер пенсии по отношению к реальному материальному вкладу работников. Вместе с тем современной российской рыночной экономике свойственна значительно более высокая дифференциация доходов, чем наблюдалась в СССР.

  Таким образом, пенсионная система несимметрична по отношению к различным доходным группам:

Низкооплачиваемым работникам адресована солидарная система, которая поддерживает уровень пенсий на прожиточном минимуме пенсионера или несколько выше.

Высокодоходные социальные группы практически не участвуют в пенсионной системе и формируют свои пенсионные стратегии за ее пределами.

Среднедоходные социальные группы оказываются в промежуточном положении: их социальные притязания выше, чем размер пенсий, формируемых в солидарной системе, но потенциал для формирования самостоятельных накоплений за пределами пенсионной системы недостаточен.

2. Пенсионная система не создает эффективных стимулов к формализации рабочих мест. В неформальном экономическом секторе России сегодня занято более 12 млн человек, которые не уплачивают или уплачивают взносы в пенсионную систему лишь частично и тем самым не участвуют в формировании солидарного пенсионного фонда.

3. Пенсионная  система способствует сохранению  высокой доли рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями производства, предоставляющими право досрочного выхода на пенсию. Унаследованная с советских времен система досрочных пенсий не создает стимулов для замещения рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями производства местами с нормальными условиями. Если за рубежом право на досрочную пенсию имеют 3—4 профессиональные группы, то в России число профессий и производств, работа в которых дает право на досрочную пенсию, составляет около 2 тысяч, объединенных в 27 групп получателей.

4. Стратегически  долгосрочный вызов солидарной  пенсионной системе- негативный демографической тренд. Россия, как и большинство развитых стран,- часть фундаментального демографического процесса старения населения, которое затрудняет дальнейшее существование пенсионных систем, основанных на принципе «солидарности поколений». Негативный демографический тренд- это стратегически долгосрочный вызов. Его результатом уже в ближайшие 10 лет станет значительное увлечение расходов на выплату пенсий в результате ухудшения соотношения числа пенсионеров к числу работающих- плательщиков пенсионных взносов. В дальнейшем ситуация будет только ухудшатся. Поэтому реформирование пенсионной системы должно сопровождаться реформами в здравоохранении и формированием рынком социальных услуг, адресованных пожилым.

 Таким образом, и сегодня  на повестке дня остается проблема  выбора Россией той или иной  модели обязательного социального  страхования с учетом сложившихся  традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском  законодательстве просматривались  контуры так называемой страховой  модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных  моделей страхования, основанных  не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных  началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов (история обязательного социального страхования в России повторяется, если мы перелистаем назад ее страницы советского периода).

Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенсионной реформы. Так, уже названный Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". Проблема растущего финансового дефицита пенсионной системы стимулирует поиски способов снизить ее несбалансированность. В то же время стратегические — институциональные и структурные — вопросы отошли на задний план и либо не рассматриваются вообще, либо носят сугубо академический характер. Очевидно, однако, что в долгосрочном и даже среднесрочном периоде достигнуть сбалансированности пенсионной системы за счет исключительно фискальных и перераспределительных мер не удастся. Такой подход не учитывает не только долгосрочные вызовы пенсионной системы, но и структурные аспекты — меняющуюся структуру потребностей пенсионного обеспечения.

Несмотря на то, что за последние 20 лет пенсионная система несколько раз подвергалась реорганизации, по сути она остается слегка модифицированной советской системой. Ее основу составляет стандартный солидарный принцип. В целом пенсионная система неплохо приспособлена к задачам пенсионного страхования в секторах с низкой дифференциацией заработной платы (государственном и формальном промышленном). И пока большую часть пенсионеров составляли люди, проработавшие значительную часть жизни в СССР, такая система более-менее справлялась со своими задачами. Более того, во второй половине 2000-х гг. был достигнут значительный прогресс в направлении повышения среднего коэффициента замещения и решения проблемы бедности среди пенсионеров (это было связано, впрочем, в основном с благоприятными демографическими и макроэкономическими условиями), что также дестимулировало поиск нелинейных стратегических решений.

В последние годы ситуация начала серьезно меняться. Дефицит бюджета ПФР в 2010 г. составил около 2,9 % ВВП, в 2011 г., по оценкам ПФР, он сократится до 1,8 % ВВП. Однако реальная зависимость пенсионной системы от бюджета еще выше: совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР вырос с 1,6 % ВВП в 2008 г. до 5,2 % ВВП в 2010 г.

Одновременно можно с уверенностью констатировать, что российская пенсионная система все в меньшей степени выполняет роль страхования доходов при выходе на пенсию и все в большей степени становится системой защиты от бедности пенсионеров.                                        

   На этом этапе  пенсионная реформа "зашла в  тупик", утратив страховые начала  распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение  расчета размера пенсии на  основании индивидуального коэффициента  пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании", от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. Эффективная пенсионная система должна учитывать интересы трех групп: нынешнего поколения пенсионеров, нынешнего поколения занятых и будущих поколений граждан. Исходя из этого требования критерии эффективности пенсионной системы должны быть такими:

1) адекватность размеров пенсий. Отражает интересы нынешних пенсионеров: размер пенсий должен быть достаточен для решения двух задач: а) снижения риска бедности среди нетрудоспособного населения, б) обеспечения сглаживания возможного падения доходов при завершении трудовой деятельности;

2) посильность бремени финансирования. Этот критерий отражает интересы нынешнего поколения занятых. Он означает приемлемое для плательщиков налогов/взносов бремя содержания пенсионной системы. Это бремя не должно а) подрывать текущее потребление, б) дестимулировать экономическую активность;

3) долгосрочная устойчивость. Важна для всех поколений и предполагает способность пенсионной системы выполнять свои обязательства в долгосрочной перспективе без привлечения дополнительных ресурсов.

4) адаптивность. Важна для всех поколений и означает способность пенсионной системы подстраиваться под изменения экономических, демографических и политических условий. Сегодняшняя пенсионная система не удовлетворяет перечисленным критериям.

Эффективная пенсионная система должна отвечать всем четырем критериям.   М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы. Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. Инерционный сценарий, подразумевающий сохранение пенсионного законодательства и продолжение политики по наращиванию пенсионных обязательств, продиктованной популистскими целями, связанными с высоким и растущим весом пенсионеров в российском электорате, приведет к следующим социально-экономическим последствиям:

снижение конкурентоспособности российской экономики, общее ухудшение делового климата, замедление темпов роста ВВП, а значит, и роста налогооблагаемой базы, создание препятствий на пути диверсификации экономики;

прямое снижение занятости, новый виток ухода заработных плат «в тень» и дальнейшее развитие неформального сектора экономики;

невозможность поддержания реального уровня пенсий на социально приемлемом уровне и рост бедности среди пенсионеров, исключение де-факто из пенсионной системы целого ряда социальных групп и сокращение охвата населения пенсионной системой. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, т.к. она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания.Таким образом, в России должна быть сформирована комплексная система пенсионного обеспечения для групп с разными доходами: