История развития социальной работы в России

Чтобы далее не касаться данной темы, заглянем вперед в XIX в., когда российское законодательство делило нищих на четыре категории:

1) те, которые  не могут своим трудом добывать  пропитание;

2) те, кто  по сиротству и временным болезням  впал в нужду, но может работать;

3) те, которые  могут трудиться, но нищенствуют  по лености и дурному поведению;

4) те, кто  по случайным обстоятельствам  впал в крайнюю нужду .

По мере повышения уровня социально-экономического развития назревает идея необходимости реформирования системы социальной защиты, поскольку решение вопроса помощи все возрастающему количеству людей силами благотворительности и церковного призрения не представлялось возможным.

В 1551 г. – время правления Ивана Грозного - на собрании высшего духовенства России (Православной церкви) - Стоглавом Соборе – констатировался факт небывалого развития нищенства, и недостаточности принимаемых мер для его предотвращения. Существовавшая система финансирования давала сбои из-за недостатка средств и несовершенства форм организации работы. Принятое Собором решение является очередным значительным шагом на пути развития системы социальной защиты и признания необходимости государственного регулирования в сочетании с общественной деятельностью в области решения социальных вопросов. Официально вводятся категории лиц подлежащих призрению и определяются его формы. Заметим и разграничение по источникам финансирования: прокаженные и престарелые должны получать кров, пищу и одежду, а «здравые» - питаться по дворам.

Начинает формироваться государственная инфраструктура системы социальной защиты через строительство и содержание больниц, сиротских домов, богаделен, домов призрения незаконнорожденных младенцев. Появляется новая функция системы социальной защиты – создание смирительных и прядильных домов для людей праздношатающихся и им подобным – фактически создается система занятости и подготовки кадров.

Государство осознало необходимость управления развитием системы социальной защиты, которая постепенно становится элементом социальной политики.

Во второй половине XVIII века для России появляется новое понятие - общественное призрение.

Поистине огромен и неоценим вклад династии русских царей Романовых в развитие социальной работы. Каждое царствование отличалось особыми чертами благотворительности, кто-то из членов царской фамилии предпринимал радикальные и глубокие меры, кто-то «отметился» тем или иным указом на тему «призрения», однако все они оставили след в истории как государственные деятели и частные благотворители, хорошо осознающие всю важность и социальную значимость акций милосердия.

Лучшим доказательством выше сказанного являются попытки Петра I искоренить профессиональное нищенство. В именном указе Стрелецкому приказу от 30 ноября 1692 г., опубликованном еще от имени Ивана и Петра Алексеевичей, он велел записать: «Известно ему, Великому государю, что на Москве гулящие люди, подвязав руки и ноги, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, а по осмотру они все здоровы». Таких царь велел ловить и отправлять по месту жительства, а беглых крестьян возвращать помещикам; повторно пойманных – бить кнутом и ссылать в Сибирь. Эти меры были ужесточены указом 1712 г.: всех «ленивых прошаков» били без разбора, клеймили и ссылали на каторжные работы. «Амнистии» не полагались никому – ни старым, ни больным, ни сумасшедшим (правда, позже Петр ввел «освидетельствование дураков»). С 1718 г. начинают карать дающих милостыню штрафами. Хотя необходимо заметить, что Петр в целом не запрещал милостыню – разрешены были пожертвования приютам и богадельням. В последние годы своего царствования он осознал безрезультатность такой политики и разработал проект о раздаче всех «прошаков» монастырям, однако реализовать его не успел.

Переход общественного призрения в определенную систему принадлежит уже императору Петру Великому. Систематизируя обширный ряд его законов и распоряжений, нельзя не видеть, что им были затронуты все важнейшие и, так сказать, основные вопросы призрения:  
1) подробно останавливается на необходимости различать нуждающихся по причинам их нужды и определять помощь в соответствии с этой нуждой;  
2) указывает на предупреждение нищеты как лучший способ борьбы с ней;  
Обращаясь к отдельным мероприятиям Петра Великого, отметим наиболее значимые из них:  
1) учреждению в городах госпиталей для незаконнорожденных, а затем и общих сиротских домов от магистратов;  
2) в 1710 г., ввиду злоупотреблений в пользовании богадельнями, великий преобразователь России предписывал произвести разбор и выселить из богаделен тех из них, которые имеют жен и детей и знают промыслы;  
3) в указах 1713—1719 гг. обращается внимание полиции на монахов и нищих, которые являются в Москву, чтобы нищенствовать. Всех их предписывалось забирать и приводить в Монастырский приказ;  
4) призрение военных чинов, по отношению к ним были изданы распоряжения в 1716, 1722, 1724 гг. и некоторые другие;  
Сеть благотворительных учреждений расширилась в 69 - 90-е гг. 18 в. В 1831 г. в самостоятельную отрасль призрения закрытого типа выделилась защита и помощь детству.  
Таковы в общем важнейшие течения в области общественного призрения, проявившиеся за время царствования Петра Великого. Несомненно, что великий преобразователь России, устанавливая деление нуждающихся на категории и виды призрения сообразно с нуждами этих категорий, принимая на себя и на государство законодательное упорядочение призрения и поручая выполнение его в значительной части организованным общественным силам, отрицая при этом безразборчивую раздачу милостыни, стоял на правильном пути.  

Естественно, деятельность Петра I не ограничивалась преследованием нищенства, он практически подошел к системе создания общественного призрения. Главным его намерением в социальной сфере была попытка вырвать призрение из рук Церкви и построить его на новых началах, возложив заботу о нуждающихся на государственные светские структуры: в городах – на губернские и городские магистраты, в деревнях – на помещиков, в свободных землях – на старост или сотских. При нем обязанность строительства и содержания больниц лежала на приказах: сначала Патриаршем, с1701 г. – Монастырском, а с 1721 г. – относилась к Святейшему правительствующему Синоду и Камер-конторе. Главный магистрат и воеводы должны были приступить к устроению больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконнорожденных младенцев, домов смирительных и прядильных для людей «праздношатающихся и им подобных». Вводились детские приюты, называемые «гошпиталями», которые строились рядом с церковными оградами. Из «гошпиталей» младенцев, выкормленных «искусными женами», передавали до достижения 10-него возраста в богадельни или приемным родителям, мальчиков старше 10 лет определяли в матросы, в «художественные ученики». Проявлял Петр заботу и о военных, которую можно назвать предтечей пенсионного законодательства, т.к. государство не в состоянии было обеспечить воинов пенсиями, содержании их возлагалось на монастыри с выплатой жалования.

Указ Петра I от 16 января 1721 г., со ссылками на Библию, следует подчеркнуть особо – в нем впервые идет речь о том, что бродяжничество есть социально опасное явление.

Большинство мероприятий этого реформатора носили характер «вразумляющего принуждения», т.к. на его взгляд «наши люди ничего без принуждения не сделают».

Приемники Петра продолжали политику социальной защиты населения.

Так, Екатерина I подписала сенатский указ 1726г., в котором выражалось недовольство злоупотреблениями кормилиц в госпиталях. Хотя императрица Екатерина I, а затем и Елизавета и издавали указы о призрении незаконнорожденных, но не имели энергии настоять на исполнении, вследствие чего даже те приюты, которые были открыты при Петре I, постепенно закрылись.  
При преемниках Петра Великого и до издания учреждения о губерниях (7 ноября 1775 г.) заведование призрением лежало на Правительствующем Сенате, без определения которого никто не мог быть помещен в богадельню. Екатерина II первые годы своего царствования тоже следовала им, значительно смягчив, однако, карательную систему по отношению к нищим. Крупнейшим же делом периода царствования Екатерины Великой было учреждение двух больших, по своим размерам, заведений для призрения незаконнорожденных детей. Вопрос о них был серьезно разработан под руководством известного филантропа И. И. Бецкого и получил практическое осуществление с основанием в 1763 г. в Москве Воспитательного дома. В Петербурге было открыто сначала (в 1770 г.) отделение этого дома, преобразованное в 1780 г. в самостоятельное учреждение. Устройством этих двух домов было положено прочное начало призрения незаконнорожденных детей если не во всей Империи, то в ближайших к столицам губерниях. Продолжателем реформ становится Екатерина II, которая создает целую сеть специальных учреждений под названием "Приказы общественного призрения", открытых в сорока губерниях на основании "учреждения о губерниях" 1775 г. По этому закону "приказу общественного призрения поручается попечение и надзирание о установлении и прочном основании:  
а) народных школ;  
б)    установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот мужского и женского пола, оставшихся после родителей без пропитания;  
в)    установление и надзирание госпиталей или больниц для излечения больных;  
Приказы подчинялись сначала Коллегии экономики, а с учреждением в 1802 г. министерств они вошли в ведение Министерства внутренних дел; с 1810 по 1819 г. они подчинялись Министерству полиции, а с ликвидацией последнего они вновь перешли в подчинение Министерства внутренних дел и Правительствующего Сената.  
К 1862 г. складывается определенная система учреждений социальной помощи:  
—лечебные заведения (больницы, дома для умалишенных);  
—заведения призрения (богадельни, инвалидные дома, дома для неизлечимых больных);  
Таким образом, реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности.  
Следует подчеркнуть, что институты социальной помощи населению в губерниях не имели четкой структуры и принципов организации. Их деятельность не была постоянной, и они не могли удовлетворить потребности населения. И тем не менее система призрения, созданная в этот период времени, процветала долго и сохранилась в общих чертах до наших дней.  
При Петре II появились два указа о незаконнорожденных и воспитанных в петровских сиротских домах: 43 девицам велено было «давать вольные паспорты и отпускать их, по их желанию, в услужение или на мануфактуры, а «малоумных в богадельни», юношам предписано было отправляться на военную службу, «хотя в барабанщики»».

При Петре III указом 1762 г. безумных определяют не в монастыри, а в специально построенные для этого особые дома, что было официальным признанием безумия болезнью).

К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы общественного призрения. Указом от 7 ноября 1775 г. предписывалось открытие в каждой губернии особых приказов Общественного призрения под контролем губернаторов. На эти приказы были возложены обязанности – устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и смирительные дома.

Конечно, говорить о совершенстве этой социальной системы нельзя, однако следует признать попытки государства охватить все слои населения. В России начинает назревать проблема социальной незащищенности калек и нехватки средств на их содержание. И Екатерина вынуждена была согласиться с правительством, что попечение о нищих и калеках необходимо сделать общественным, и нет ничего зазорного в привлечении милосердных людей к помощи в решении этой проблемы. Полное же воплощение в жизнь этой идеи произошло только при правлении Александра I.

К сожалению, плоды новообразований екатерининского периода оказались горькими. Так С.В. Тетерский отмечает: «Бюрократизм, лихоимство, формализм, недостаток служащих, особенно практических работников, которых никто профессионально не готовил – все это снижало результативность и тормозило развитие социальной работы».

При правлении, жены Павла I, Марии Федоровны происходят серьезные изменения в системе воспитательных учреждений: открытие училищ благородных девиц, создание первого губернского женского института в Харькове (1817 г.), опытных воспитательных домов для глухонемых и слепых детей (1806 г.), военно-сиротское отделение Воспитательного дома (1807 г.), училища для солдатских дочерей и детей нижних чинов морского ведомства. Она возглавила «Воспитательное общество благородных девиц», основала в 1797 г. Мариинское ведомство, целью которого было благотворительная помощь нуждающимся и сохранение особых прав высших сословий русского общества. Значительным шагом в развитие благотворительности, было создание императрицей вдовьих домов – богаделен для вдов военных и гражданских лиц, которые просуществовали до 1917 года.

При Александре I призрение включается в сферу общественного самоуправления, а за правительством закрепляется общее руководство и контроль. Александр I подписал закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых».

Недостаток государственных финансовых ресурсов на общественное призрение во второй половине XIX века вынуждает обратиться к более сильному вовлечению общественности в социальную работу. После земской (1864 г.) и городской (1880 г.) реформ основная нагрузка по развитию системы социальной защиты легла на городское и земское самоуправление. Таким образом, социальная работа и ее управление переместились на более низкий уровень рассмотрения, но это имело и позитивные стороны: более глубокое понимание проблемы и методов борьбы с ней. Наиболее важным достижением этого времени является уход от приказного формализма и переход на принципы адресности социальной помощи. Фактически зарождались элементы социальной помощи на базе проверки нуждаемости.

Значительным достижением системы социальной защиты, построенной в России в XIX в., как отмечал Е. Максимов, была ее практическая направленность, масштабы, а также теоретическое осмысление перспективных направлений развития и понимания необходимости и значения функции превентивных (предупреждающих) мероприятий для повышения уровня социальной защищенности:

1. всякий  человек, поставленный вследствие  каких-либо постоянных или случайных  причин, в положение грозящее  окончиться нищетой и не имеющий  способов выйти из этого положения, должен подлежать общественному  призрению;

2. общественное  призрение должно иметь в виду  не только непосредственную помощь  дряхлым, больным, сиротам, но и всем  тем, кто лишен возможности предупредить  настигающую беду, что должно  стать «важной функцией общественного  и государственного управления, направленной на смягчение многих  зол действительности, к облегчению  значительных страданий и к  спасению целого ряда человеческих  жизней».

§ 3: Социальная работа в послереволюционный и советский периоды.

Биполярная модель управления системой социальной защиты

Принципиальное значение для социальной работы имеет направленность марксизма на изучение коллективистских условий бытия личности, соотношения в общностях людей коллективистских и индивидуалистских тенденций.

В советский период получила развитие уникальная система социальной защиты человека: бесплатное образование и здравоохранение, доступные культурные учреждения, система пенсионной, жилищно-бытовой и другой помощи различным социальным группам. Одним из первых шагов в этом направлении был указ В.И. Ленина (1918 года), который поставил задачу всем центральным и местным органам управления выделить вопросы социальной помощи и поддержки трудящихся в отдельную систему исследования. В 1920г. постепенно расширяется круг лиц, охваченных системой социальной защиты: выплата пенсий для лиц, имеющих особые заслуги перед революцией; за выслугу лет. В 1924 г. введено пенсионное обеспечение для научных работников, а в 1925 году – учителям городских и сельских школ и некоторым других специалистам.

В условиях нэпа, дорогу которому открыл X съезд РКП(б) в 1921 г., социальное обеспечение приобретает новое направление – социальное страхование.

В год образования СССР (1922 г.) понятие «социальное обеспечение» начинает звучать по-другому – «государственная система материального обеспечения и обслуживания всех граждан СССР в старости, болезни, при полной или частичной утрате трудоспособности, а также многодетных семей. Осуществляется за счет государственных и общественных средств».