Институты социального управления

На третьем - технологическом (низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.

Государственная администрация в теоретических  представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное управление на институциональном уровне политично и основано на учете разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на административном уровне и является как бы посредником между сильно политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным технологическим уровнями.

Таким образом, государственное управление, как  понятийная категория может употребляться  как в широком, так и в узком смысле слова. В широком смысле государственное управление осуществляется всеми «ветвями власти». С позиции узкого, административно-правового значения слова государственное управление присуще специальным исполнительным структурам (органам государственного управления). Суть данной деятельности состоит во властно-организующем характере. Она направлена на непосредственное практическое, непрерывное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление осуществляется от имени государства государственными органами, которые принято называть органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного функционирования государства и его аппарата.

3. Институты  местного самоуправления

Оценивая современное  состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство  отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

Формирование эффективной  системы местной власти – всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного  в том, что в Российской Федерации  данный процесс до сих пор находится  в стадии развития и включает множество нерешенных проблем.

Муниципальная реформа  в стране осуществляется крайне сложно и противоречиво. Несомненными успехами в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практически полная нерешённость вопросов экономического характера.

Слабая развитость финансово-экономических  основ местного самоуправления, вызванная  ограниченностью местных налоговых  источников, низкой рентабельностью  объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом, предназначенным для решения локальных проблем, занять доступное место в системе рыночных отношений.

В тех регионах России, где 131 Федеральный закон вступил в полном объеме с 1 января 2006 года, столкнулись с проблемой обеспечения финансовой самодостаточности вновь образованных поселений. Так, по оценке Министерства финансов РФ, большая часть регионов, проявивших данную инициативу, к реализации закона оказалась не готова. Местные бюджеты подавляющего большинства таких поселений являются дотационными. В лучшем случае они имеют лишь треть минимально необходимых для существования средств.

Именно с местных  органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое… очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной недвижимости. При этом государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов»1.

Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Концепция реформы воплощена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором:

сформирована двухуровневая  модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

разграничены вопросы  ведения и бюджетных поступлений  между разными уровнями власти;

установлены правила  передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

созданы механизмы более  полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

впервые законом урегулированы  разные формы межмуниципального  сотрудничества. В том числе предусмотрено  создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных  образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее  после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций  в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено.

Практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд  правовых и других проблем, требующих  дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.1

В большинстве субъектов  Российской Федерации органы местного самоуправления поселений приступили к решению вопросов местного значения поселений в полном объеме, в соответствии со «131» - м Законом, еще с 1 января 2006 года.

Вместе с тем, как  показала практика, выполнение «131»-го Закона сопряжено с рядом существенных проблем, с которыми столкнулись органы местного самоуправления.

До сих пор не в  полной мере проведены разграничение  и оформление прав на земельные участки и иное недвижимое имущество. При этом надо сказать, что до разграничения права государственной собственности на землю распоряжение подобными земельными участками находится в компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, тогда как выдача разрешения на строительство, принятие правил землепользования и застройки и других документов в сфере градостроительства и земельных отношений находится в компетенции органов местного самоуправления.

Второе. Нет достаточных  средств для решения всех вопросов местного значения. Собственные доходы муниципальных образований составляют незначительную долю в структуре доходов, когда 50 - 60, а порой и более процентов приходится на безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов.

Кроме того, сами местные налоги – это земельный налог, налог на недвижимое имущество физических лиц – составляют малую долю в налоговых доходах местных бюджетов поселений. Этому способствует несколько причин.

В частности, во-первых, не зарегистрированы права собственности на частные дома, земельные участки и иное недвижимое имущество отдельных граждан в Федеральной регистрационной службе, а значит, они не могут рассматриваться в качестве объектов налогообложения. Существуют и проблемы со сбором этих налогов.

Федеральная налоговая  служба имеет свои территориальные  органы на межрайонном уровне. И  при этом они зачастую расположены  за десятки, сотни километров от места  проживания сельских жителей.

Третье. При существующей системе межбюджетных отношений  органы местного самоуправления не в состоянии решить в надлежащей мере все закрепленные за ними вопросы местного значения. И с каждым годом этот перечень вопросов местного значения расширяется. Если в первоначальной редакции за поселением было закреплено только 22 вопроса местного значения, то в настоящее время это 33 вопроса.

При этом за поселениями  закреплены вопросы, которые в ближайшее  время не будут решаться ими самостоятельно. Это касается, прежде всего, организации  и осуществления мероприятий  по мобилизационной подготовке, по гражданской обороне, по защите населения, территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и так далее.

Более того, в самом  «131»-ом Законе и в специальных  федеральных законах в указанных  сферах не проведено до сих пор четкого разграничения полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Зачастую органы местного самоуправления поселений, осознавая  невозможность решения непосредственно  своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. И при этом передаются, надо сказать, не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но даже и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты некой ревизии.

Четвертое. Увеличилось  число депутатов и должностных  лиц местного самоуправления. При  этом вновь вступившие в должность  лица не имеют необходимых знаний, опыта, квалификации для выполнения своих должностных обязанностей.

Вследствие отсутствия средств в местных бюджетах подготовка кадров для муниципальных образований  в настоящее время организуется и финансируется за счет средств  субъектов Российской Федерации.1

Как говорил Президент РФ В.В. Путин, выступая с приветственным словом на конгрессе муниципальных образований России, «…финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах. И здесь многое зависит от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для представителей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу».

Следует также учитывать, что масштаб стоящих сейчас перед местным самоуправлением задач требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров. Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан. Эта власть существует за счет налогоплательщиков, и она должна быть подконтрольна гражданам.

Как отмечал Президент  РФ В.В. Путин, выступая в 2004 г. на сессии конгресса муниципальных образований РФ3, еще десять лет назад Конституция Российской Федерации четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти в стране. Нашим стратегическим ориентиром оставалась и остается сильная и дееспособная местная власть. Однако достичь эту цель на практике оказалось гораздо сложнее, чем ее заявить. Нужно было учиться работать принципиально в иных условиях, формировать новые, действенные механизмы, анализировать и быстро преобразовывать собственный опыт. И для этого потребовались согласие общества, консолидация власти, политическая воля. Да и многое стало понятным только тогда, когда приступили к практической работе.

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране была проделана большая работа. Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого необходимы:

Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное  самоуправление, т.е. активное участие  в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).