Дипломатическая служба Испании

В 60—70-е годы в Испании  велась дискуссия относительного выбора главного направления внешней политики страны. На первый план выходит Европа. Это обуславливалось рядом факторов Во-первых, покончив с политикой автаркии, Испания стала успешно расширять торгово-экономические связи с европейскими государствами. Заметно увеличивается объем торговли с ними. Кроме того, в этот период сама Европа начинает играть более весомую роль на международной арене. Появляются региональные организации, призванные отстаивать общеевропейские интересы и укреплять единство европейских стран. Исходя из данной концепции, Европа также поворачивается в сторону Испании. Подтверждением этого может служить тот факт, что 9 февраля 1962 г. посол Испании в Брюсселе официально вручил Председателю Совета министров Европейского Экономического Сообщества письмо министра иностранных дел Испании, в котором он от лица правительства страны предложил начать переговоры о возможности вступления Испании в Сообщество¹. Стали налаживаться связи испанских парламентариев с коллегами из европейских стран, в частности, контакты по линии Совета Европы, которые значительно расширились после приема Испании в 1976 г. в эту организацию.

К началу 70-х годов  структура, методы работы и функции МИД страны приводятся в соответствие с новым видением внешней политики и нового места Испании в системе международных отношений.

В феврале 1970 г. публикуется  декрет, в соответствии с которым учреждается новая организационная структура МИД Испании. Вместо Субсекретариата внешней политики было образовано Генеральное управление внешней политики, которому передавались ряд отделов и функций упраздненного Субсекретариата. Кроме того, были созданы Генеральное управление международного технического сотрудничества и Генеральное управление по международным экономическим отношениям. В функции последнего входило изучение, анализ финансово-экономических проблем и разработка внешнеэкономической политики. Учреждение новых подразделений, которые должны были заниматься вопросами экономического и научно-технического сотрудничества с другими государствами, свидетельствовало о расширении функций и задач, стоящих перед Министерством иностранных дел Испании.

Важную роль в повышении  значимости МИДа в системе органов государственного управления Испании сыграл Лопес Браво, являвшийся в тот период министром иностранных дел страны. Он не боялся идти на конфликт с другими министерствами, отбирая у них ряд функций и расширяя за счет этого полномочия МИДа. Своей активной деятельностью, направленной на реформирование министерства, поднятие его роли в разработке и реализации внешней политики государства, министр добивался также улучшения имиджа Испании на международной арене.

Характерно, что именно в 70-е годы наблюдались попытки добиться отказа Испании от односторонней внешнеполитической ориентации на США. Это проявлялось, прежде всего, в расширении сотрудничества и контактов на различных уровнях с традиционными партнерами Испании (странами Европы, Северной Африки и Латинской Америки). В этот период предпринимались и дипломатические шаги по установлению контактов между Испанией и СССР, а также другими социалистическими странами¹. В 1970 г. удалось организовать, под благовидным предлогом, встречу министра иностранных дел Испании с заместителем министра иностранных дел СССР. Встреча состоялась в московском аэропорту, после того, как самолет с испанским министром на борту, пролетая над территорией Советского Союза, совершил «вынужденную» посадку в Москве. В том же 1970 г. в Нью-Йорке в рамках работы ГА ООН прошла встреча министров иностранных дел двух государств¹. Эти контакты и переговоры привели к подписанию в 1972 г. советско-испанского торгового соглашения, открывшего путь к постепенной нормализации двусторонних отношений, однако это произошло уже после ухода с политической арены диктатора Франко.

Анализ эволюции дипломатической службы Испании  в период правления Франко дает основание сделать следующие выводы. В первый период господства франкизма роль Министерства иностранных дел рассматривалась как второстепенная, принятие внешнеполитических решений проходило практически без участия МИД Испании. Одновременно, на испанские консульства в иностранных государствах были возложены фактически полицейские функции — в их обязанности входило установление контроля за жизнью и деятельностью испанских общин за рубежом. Контроль осуществлялся по-средствам обязательной регистрации граждан в консульских учреждениях. В этих целях использовался также процесс выдачи паспортов, справок о гражданстве, виз и иных документов, особое внимание при всем этом уделялось контролю за выполнением гражданами Испании закона о всеобщей воинской повинности.

Роль и место МИД  в системе государственных органов  управления Испании изменялись по мере либерализации режима. На втором этапе дипломатическому ведомству были предоставлены более широкие полномочия, хотя и ограниченные идеологическими рамками.

     Дипломатическая служба Испании в постфранкистский период

Падение франкиского режима и переход к демократии коренным образом меняют политическую обстановку в Испании. В короткие сроки была разработана и в 1978 г. принята новая Конституция страны, согласно которой Испания становится парламентской монархией. Главой государства по конституции считается король. Однако монарх ограничен в своих правах, ему отводится символическая роль — он царствует, но не правит. Основная полнота власти сосредоточена в руках правительства Испании, Генеральных кортесов и Конституционного Суда.

Внутриполитическое устройство Испании, появившееся в результате принятия новой конституции, обусловило внесение изменений в систему государственного управления в целом, включая дипломатическую службу страны. В преамбуле к Королевскому декрету 949/1979 отмечается, что проведение внешней политики Испании требует модифицировать организационную структуру МИД¹. Принципиально новым в декрете Короля явилось признание необходимости проведения изменений, которые соответствовали бы новому демократическому устройству Испании. Особое значение в декрете придается тому, чтобы руководящие органы Министерства иностранных дел уделяли больше внимания и в большей степени сотрудничали с парламентом страны, который согласно новой конституции получил право «контроля за деятельностью внешнеполитических органов страны»².

Демократические преобразования в стране, выразившиеся не только в усилении парламентского влияния, но и появлении других форм участия общества в осуществлении контроля за внешней политикой, проводимой правительством, обусловили создание нового органа — Секретариата государства по внешней политике, призванного оказывать содействие руководящим органам Министерства в деле реализации возложенных на них функций.

В соответствии с вышеупомянутым Королевским декретом, задачи МИД Испании сводятся к следующим основным направлениям:

1. Планировать, направлять и осуществлять внешнюю по 
   литику государства.
2. Поддерживать и расширять отношения с другими госу 
   дарствами и международными организациями.
3. Защищать интересы Испании за рубежом.
4. Осуществлять эффективную политику по защите граж 
   дан Испании за рубежом.
5. Координировать деятельность испанских министерств и 
   ведомств по обеспечению единой внешней политики в отношениях с зарубежными странами и международными организациями.

По новой конституции, на МИД Испании были возложены функции, присущие внешнеполитическому ведомству в демократическом обществе. В первую очередь это относится к проведению публичной политики. Внешняя политика стала являться предметом обсуждения во всем обществе, а не только в узком кругу «избранных» политиков. По Конституции значительными полномочиями во внешнеполитической сфере стали обладать и представительские, и судебные органы власти. В соответствии с этим в МИД Испании учреждаются специальные подразделения, в чьи функции входит разъяснение официальной позиции правительства по внешнеполитическим вопросам в парламенте и в средствах массовой информации. Была усилена работа и традиционных департаментов МИД Испании в сфере публичной дипломатии. Так, Отделу дипломатической информации поручено ежегодно публиковать сборник документов по внешней политике Испании, в котором помещаются выступления короля, председателя правительства и министра иностранных дел, касающиеся внешнеполитической деятельности Испании.

Важной новой  сферой деятельности испанского МИД стала координация внешнеполитических действий центрального правительства с правительствами Автономных областей Испании, которые получили по конституции широкие полномочия во внешнеполитической области. Тенденция вовлечения испанских регионов во внешнеполитическую деятельность еще больше усилилась в 1990-е гг., в связи с процессами глобализации, а также развитием политических механизмов в рамках ЕС. Подписав Маастрихтские и Амстердамские соглашения, Испания приняла на себя обязательства по развитию межрегионального сотрудничества в рамках Союза. Значительно увеличенная по Амстердамскому соглашению компетенция Комитета регионов предоставляет новые возможности для испанских регионов, что в свою очередь еще острее ставит вопрос о необходимости согласования внешнеполитических мероприятий, проводимых центральным и региональными правительствами. В целях координации деятельности за рубежом, в конце 1990-х в результате долгих и тяжелых переговоров была создана Межминистерская комиссия, в деятельности которой участвуют представители центрального и региональных правительств. Комиссия призвана согласовывать позицию Испании по вопросам международной политики, вырабатывать совместные действия на международной

арене, в целом, и в рамках процесса европейской интеграции, в частности.

В последней четверти XX в., наряду с традиционными направлениями деятельности МИД, все большую значимость начинают приобретать новые — защита прав человека, охрана окружающей среды, содействие экономическому развитию бедных стран, борьба с проявлениями терроризма и экстремизма, борьба с голодом и нищетой и ряд других. Все это также приводило к расширению деятельности министерства иностранных дел и созданию новых подразделений в его рамках.

Уже в первые годы постфранкистского  периода перед Испанией встал вопрос о необходимости нормализации ее двусторонних отношений с рядом стран мира, в том числе с СССР и другими восточно-европейскими государствами. Этот процесс потребовал от руководства МИД Испании не только открыть новые дипломатические и консульские учреждения за рубежом, но и создать целый ряд территориальных отделов в министерстве.

Остановимся на основных преобразованиях, происходивших в Министерстве иностранных дел Испании во второй половине 70-х — 90-е годы.

В апреле 1976 г. в Министерстве иностранных дел, в соответствии с Декретом 804/1976, была проведена первая, после падения режима Франко, реорганизация министерства¹. Основной задачей реорганизации явилось укрепление руководящих органов министерства и оживление деятельности Общих политических управлений, однако, при этом сама организационная структура министерства не была расширена. В соответствии с Декретом были, в частности, пересмотрены функции Общих Управлений внешней политики по делам Европы и Атлантическим вопросам, Североатлантического и Тихоокеанского. Кроме того, с целью исключения дублирования функций Дипломатический и Технический кабинеты, подчиненные непосредственно министру, были объединены в один, получивший название Кабинет министра. Наряду с этим, была проведена реорганизация Генерального технического секретариата. В преамбуле к декрету от 2 апреля 1976 г. особое внимание уделялось налаживанию большего взаимодействия между функциональными и территориальными подразделениями министерства и повышению роли руководящих органов министерства в определении внешней политики страны.Единственным органом, созданным в результате реорганизации 1976 г., стало Общее управление по делам Экваториальной Гвинеи (до 1975 г. Экваториальная Гвинея была испанской колонией), в обязанности которого, помимо стандартных функций, выполняемых территориальным подразделением, входило распределение помощи этой стране.

Декрет 1976 г., устанавливавший  структуру министерства до уровня управлений, был дополнен в 1977 г. распоряжением от 26 января, которое расписывало структуру МИД до уровня отдела.

В том же 1977 г. происходят изменения в организационной  структуре отдельных подразделений министерства. В частности, изменения затронули Комиссию по публикациям, Верховный Совет по внешней политике, Министерскую комиссию по информатике, Переводческий отдел.

В 1978—1979 гг., после принятия новой конституции, происходят более существенные преобразования в структуре министерства. Во-первых, учитывая значительное повышение в мире роли многосторонней дипломатии, была изменена структура Общего управления международных организаций и конференций.

Во-вторых, в  рамках министерства создается Секретариат по связям с Европейским Сообществом. Безусловно, такой шаг был продиктован стремлением руководства Испании ускорить процесс интеграции страны в ЕЭС. Первые годы переговоров по вопросу об интеграции показали необходимость большей координации различных подразделений, вовлеченных в переговорный процесс. Это и обусловило создание единого органа, отвечающего за выработку согласованных действий в рамках переговорного процесса. После вступления Испании в ЕЭС в 1985 г., в соответствии с декретом от 28 августа того года, Секретариат по связям с Европейским Сообществом становится Государственным секретариатом по вопросам Европейского Сообщества. Создается также Государственный секретариат по международному сотрудничеству и проблемам Ибероамерики. Данная структура с небольшими изменениями, не носящими принципиального характера, сохранялась на протяжении 10 лет.

Решение Правительства  Испании о вступлении страны в НАТО также сказалось на дальнейшем расширении структуры МИДа. В 1982 г. после указанного события в рамках министерства создается Общее управление по вопросам безопасности и разоружения.

Таким образом, в ходе всех упомянутых преобразований сформировалась следующая структура Министерства ино-

странных  дел Испании: Министр иностранных  дел, в аппарат которого входит Кабинет министра, Управление дипломатической информации, специальный Кабинет анализа и прогнозирования внешней политики и Высшего Совета Министерства иностранных дел. Напрямую министру подчинены два Государственных Секретариата — Секретариат внешней политики и Европейского Союза (СВПЕС) и Секретариат по Международному Сотрудничеству и проблемам Ибероамерики (СМСИ). СВПЕСу подчиняются посол специальной миссии по вопросам внешней политики и общей безопасности, функциональные подразделения министерства — общие управления по техническим вопросам Европейского союза, ООН, безопасности и разоружения, а также географические подразделения — общие управления Европы и Северной Америки, Африки, Азии и Тихоокеанского региона, Ибероамерики. СМСИ подчиняются Общее управление экономических отношений и Общее управление по связям в области науки и культуры. В структуру министерства входят также два органа, имеющие автономный характер: 1) Агентство Испании по международному сотрудничеству, которому подчинены два общих управления — одно по вопросам сотрудничества со странами Ибероамерики, второе — с арабскими странами; 2) Институт Сервантеса, приписанный к министерству.