Опыт и нормативно-правовая база микрофинансирования в развивающихся странах

1. Опыт и нормативно-правовая  база микрофинансирования в развивающихся  странах

Формирование правовых систем в большинстве стран, в  том числе, и в России,  строится по иерархическому принципу,  с последовательной привязкой сферы распространения различных нормативно-правовых актов к уровню компетенции принявшего их органа. Как правило, законами определяются базовые правила, права и обязанности контрагентов, которые обязательны на всей территории государства и которые относительно сложно изменить (например, путем внесения поправок или отмены закона).

В дальнейшем нормы государственного закона могут детализироваться законами и нормативными актами региональных властей, правилами и стандартами  отраслевых органов управления и  надзорных ведомств. Правовые акты этого уровня не должны противоречить нормам и ухудшать права, определенные государственным законом, но зато они более подвижны и регламентируемые ими стандарты можно сравнительно просто пересматривать время от времени в соответствии с изменениями ситуации. Они также обязательны к исполнению и контроль за их соблюдением осуществляется уполномоченными надзорными органами.

В сфере микрофинансирования, подпадающей как под нормы  финансового, так и общего хозяйственного и гражданского законодательства, неизбежно  комплексное сочетание жестко связанных законов и правил.

1.1. Бангладеш

Основным институтом микрофинансирования в Бангладеш  является Grameen Bank. Это один из самых  известных в мире институтов микрофинансирования, начавший свою деятельность в 1976 году в рамках исследовательской программы и трансформировавшийся в независимый банк по правительственному Указу от 1983 года. В соответствии с этим указом Grameen Bank  пользуется особым статусом. Для него созданы привилегированные условия деятельности, выводящие осуществляемые банком операции из сферы регулирования Центрального Банка Бангладеш, за исключением вопросов, относящихся к расширению филиальной сети. Тем не менее, Центральный Банк Бангладеш сохраняет косвенные возможности надзора за деятельностью Grameen Bank через управление контрольным 25% пакетом акций банка, закрепленного за ЦБ распоряжением Министерства Финансов Бангладеш. Центральный Банк принимает и анализирует ежемесячные отчеты о состоянии кредитного портфеля, назначает ежегодные аудиторские проверки и рассматривает заключения независимых аудиторов.

Функционально, банк охватывает практически всю  сельскую территорию Бангладеш  и распространяет свои услуги преимущественно среди бедных женщин.

Операционные стандарты Grameen Bank

Применяемые Grameen Bank операционные модели строятся на кредитно-сберегательной схеме с соблюдением следующей последовательности:

• Формируются гендерно дифференцированные группы предполагаемых заемщиков (мужчины и женщины формируют отдельные группы). Группы формируются из членов, характеризующихся приблизительно равным уровнем достатка;
• Деятельность группы начинается с еженедельных и небольших по размеру вкладов (сбережений). Таким образом, формируется сберегательный пул, регулярно пополняющийся за счет взносов участников группы в течение всего периода членства. Обязательные сберегательные вклады должны быть внесены за 4-8 недель до получения займа.
• В первой стадии только два члена группы получают ссуду, которая должна выплачиваться равными долями в течение 50-ти недель.
• Всякий раз, когда заемщик берет ссуду, он должен внести 5% этой ссуды в групповой фонд.
• Группа несет ответственность за погашение ссуды в случае, если это не может сделать конкретное лицо.
• Группа находится под наблюдением сотрудника Grameen Bank, который определяет, соответствуют ли члены группы установленным банком правилам.
• От 5-ти до 8-ми групп образуют «центр развития», руководимый его председателем и секретарем при содействии сотрудника Grameen банка.
• Участие в еженедельных собраниях группы и Центра обязательно для всех членов. Это способствует укреплению дисциплинированности, своевременной выплате и отчетности персонала, а значит повышению возвратности ссуд.
• Все операции (выплата кредитов, сбор сбережений) производятся в открытой форме на собраниях и в центре. Выдача и контроль за исполнением обязательств по займам осуществляются кредитным офицером, среднемесячная загрузка которых составляет 200-300 клиентов.
• Кредит выдается  на срок от 6 месяцев до года. Сумма займа колеблется в размере от $100 до $300 по ставке 20% годовых;
• Grameen Bank Банк предоставляет кредиты людям без образования, имущественного залога и делового опыта.

Ежемесячно Grameen Bank предоставляет кредиты на сумму 25 млн. долл. США, обслуживая более чем 2 млн. заемщиков в 36 000 бангладешских деревнях.

Другой важной компонент составляющей  в микрофинансовой системе Бангладеш представлен учрежденным в 1990 году государственным фондом (PKSF), предоставляющем льготное финансирование для некоммерческих неправительственных организаций, распространяющих услуги микрофинансирования. Пять наиболее крупных из таких микрофинансовых институтов обслуживают в общей сложности 3 миллиона заемщиков. Для того, чтобы не попадать под регламенты банковского законодательства, фонд применяет инвестиционную схему, осуществляя полномочия собственника в целях текущий контроля и оценки состояний кредитных портфелей, сформированных за счет финансовых средств фонда.

Характеристика правовой среды

Несмотря на впечатляющие показатели охвата клиентов и общего объема средств, вовлеченных в микрофинансовый рынок Бангладеш, следует отметить, что действующее в стране законодательство не совсем благоприятно для развития альтернативных микрофинансовых институтов. В настоящее время юридические лица, осуществляющие услуги микрофинансирования, могут быть зарегистрированы и организуют свою деятельность в соответствии со следующими законами:

• Законом  о регистрации общественных организаций от 1860 г.;
• Указом «О добровольных благотворительных социальных агентствах» (в части регистрации и надзора  за деятельностью) от 1961 г.;
• Законом  «О предприятиях» от 1994 года;
• Указом «О финансовых институтах» от 1993 года;
• Указом «О кооперативных объединениях» от 1985 года.

В результате, как  сам Grameen Bank, так и другие МФИ создаются  в разнообразных организационно-правовых формах и следуют вариантным стандартам деятельности. Многие микрофинансовые институты функционируют в форме кооперативов, подчиняясь требованиям регулирования, устанавливаемым уполномоченным регистратором кооперативов. Вместе с тем, Центральный Банк Бангладеш обладает правом инспекции кооперативов, осуществляющих финансовые операции, но он редко пользуется этим правом. 
 
Наиболее полная легитимность микрофинансового института, включающая широкие возможности финансовых привлечений, обеспечивается в случае его регистрации в качестве небанковского финансового института и получения лицензии по  Указу «О финансовых институтах» от 1993 года. При этом необходимо соответствовать следующим условиям лицензирования:

• Микрофинансовый институт должен обладать капиталом не менее, чем 50 миллионов така (немногим больше 1 миллиона долларов), либо иметь не менее, чем шести процентный уровень покрытия общего объема обязательств собственными активами (решающим является наивысший показатель из оговоренных условий);
• Микрофинансовый институт должен быть зарегистрирован в статусе публичной компании с ограниченной ответственностью, учрежденной в интересах общества с выделением финансовых услуг в качестве основной цели деятельности в учредительных документах;
• Микрофинансовый институт должен обладать устойчивым финансовым положением, подтвержденным заключениями независимых аудиторов за последние пять лет;
• Микрофинансовый институт должен квалифицированно и эффективно управляться.

Зарегистрированный  в соответствии с этими требованиями небанковский микрофинансовый институт получает право привлечения всех видов депозитов, за исключением срочных (безотзывных) вкладов. При этом он попадает под обязательные условия регулирования, включающие:

• формирование резервов   в размере 5% от общих обязательств в банке Бангладеш;
• допуск сторонних инспекторов;
• осуществление регулярных аудиторских проверок;
• четкие ограничения по кредитному портфелю;
• необходимость получения специальных разрешений на открытие филиалов

Принимая логику правовых ограничений, следует отметить, что официальная  регистрация в качестве небанковского финансового института отягощена для многих МФИ требованиями к размеру и качеству капитала, а также пятилетнему опыту стабильного функционирования на микрофинансовом рынке. Поэтому на микрофинансовом рынке Бангладеш гораздо более шире представлены кооперативы, нежели небанковские финансовые институты. Кооперативный сегмент институтов микрофинансирования достаточно сильно субсидируется иностранными донорскими организациями. Поскольку официальная нормативно-правовая система не имеет сколько-нибудь серьезного влияния на предпринимательскую деятельность кооперативных микрофинансовых институтов, они всячески противостоят любым попыткам внешнего регулирования. Понимая, особенности своего правового положения, многие микрофинансовые институты, функционирующие в форме кооперативов, делают акцент на благотворительный характер осуществляемых ими операций, сочетающих экономическую эффективность с социальной отдачей.

Выводы

Резюмируя, следует отметить, что действующая правовая система в Бангладеш является откровенно протекционистской по отношению к крупным государственным и афиллированным государству микрофинансовым институтам (GrameenBank, PKSF) и практически игнорирует особенности становления и развития малых МФИ. Нельзя всерьез говорить о вероятности применения к ним квалификационных норм, изложенных в Законе «О финансовых институтах».  Таким образом, монополизируется положение GrameenBank, а малые МФИ как бы выводятся за рамки правового пространства и развиваются в неформальном секторе. Следовательно, несмотря на весьма впечатляющие показатели GrameenBank,  микрофинансовый сектор в Бангладеш является скорее директивным, нежели конкурентным и рыночно ориентированным.

1.2. Индонезия

Политика развития микрофинансового сектора в Индонезии строится на государственном стимулировании официальных институтов банковского сектора, развивающих микрофинансовые услуги. В 1970 году Министерство финансов поручило коммерческому Bank Rakyat (BRI), находящемуся в государственной собственности, сформировать сервисную сеть, на всей территории страны в рамках т.н. «программы взаимного кредитования».

В соответствии с этой программой в структуре Bank Rakyat была создана сеть «деревенских банков» (BRI-UD), состоящая из 3600 региональных  подразделений. В декабре 1998 г. BRI-UD обслуживал 2,5 млн. заемщиков и 21,7 млн. вкладчиков, общий объем кредитного портфеля составлял 585 миллионов долларов США, а совокупная сумма выданных займов – 1,7 миллиарда долларов США. Все это позволяет отнести осуществляемую Bank Rakyat  «программу взаимного кредитования» к разряду успешных, а сам банк – к числу одного из крупнейших поставщиков микрофинансовых услуг в мире.

Операционные стандарты Bank Rakyat

Портфель микрозаймов Bank Rakyat  формируется, в  основном, за счет добровольных сбережений, аккумулируемых сетью региональных представительств («Деревенских банков»). Благодаря разнице  между ставками по займам и доходностью, выплачиваемой на сбережения, это, наряду с регулярным притоком финансовых ресурсов в качестве сбережений, создает существенный ресурс собственных доходов Bank Rakyat, реинвестируемых в пополнение кредитного портфеля.

Bank Rakyat руководствуется  следующими стандартами операционной  политики:

• Преимущественная работа с индивидуальными заемщиками, чем с группами солидарной ответственности;
• Оперативная процедура рассмотрения кредитных заявок, принятия решений и выплаты кредитов;
• Применение оригинальных механизмов, стимулирующих заемщиков своевременно исполнять обязательства по займам. Например, в дополнение к каждой ежемесячной выплаты вменяется выплата 25% доли, аккумулирующейся на сберегательных счетах заемщика. Эта сумма возвращается заемщику в конце кредитного периода, в случаях, если он своевременно исполнял обязательства по займу. В противном случае, из нее вычитаются начисляемые суммы пеней и штрафов.

Нормативно-правовые стандарты

Программа взаимного  кредитования Bank Rakyat сочетает официально одобренные государством стандарты  кредитования с гибридными формами  регулирования. Так, Центральным Банком Индонезии на Bank Rakyat возложены полномочия по контролю за деятельностью филиалов и представительств «деревенских банков» (обществ взаимного кредитования) на местах через пятнадцать уполномоченных региональных аудиторских контор.

Вместе с тем, рамках контракта с Центральным  Банком Индонезии, Bank Rakyat также контролирует деятельность 5000 автономных сельских банков и кооперативов через специально созданное подразделение по малому бизнесу и кооперативам.

Выводы

Возможно, с позиций развитой рыночной инфраструктуры, действующая в Индонезии модель регулирования не вполне удачна, поскольку она объединяет в одном институте функции регулирования, распределения государственных ресурсов и практического осуществления программы микрофинансирования. Тем не менее, при объективности и достоверности внутреннего контроля, прозрачности информации, мотивированности управленческих решений, такая модель вполне целесообразна для стартового этапа развития микрофинансирования, осуществляемого в рамках государственных программ и с применением государственных финансовых ресурсов. Централизованные системы регулирования могут сохранять свое значение и на последующих этапах развития программы, как минимум, в качестве дополнения к более обширным нормативно-правовым и регулятивным системам, обеспечивающим равные возможности деятельности как государственных, так и частных микрофинансовых институтов.