Законодательный процесс в РФ

Законопроекты, внесение которых  в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104)¹⁸ требует обязательного заключения Правительства РФ, направляются Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в течение 14 дней с момента получения законопроекта подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Вторая стадия — предварительное  рассмотрение законопроектов.

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в  соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным  по законопроекту.

В случае направления законопроекта  в несколько комитетов Совет  Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответственный  комитет по законопроекту.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной  Думе.

Это рассмотрение осуществляется в трех чтениях, если Государственной  Думой применительно к конкретному  законопроекту не будет принято  другое решение.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы  к нему по предоставлению ответственного комитета Государственной Думы направляются депутатам Государственной Думы не позднее, чем за три до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной  Думы.

При рассмотрении Государственной  Думой законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости  его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта.

Обсуждение начинается с  доклада инициатора законопроекта  и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта заслушиваются предложения  и замечания фракций и депутатских  групп, депутатов Государственной  Думы, полномочного представителя Президента РФ в Федеральном собрании, представителей Правительства РФ, субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия  в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных  предложений и замечаний; отклонить  законопроект; принять закон.

При принятии законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума устанавливает срок представления  поправок, который, как правило, не может  быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.

В случае принятия законопроекта  в первом чтении и при наличии  правовой и лингвистической экспертиз  председательствующий может поставить  на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений.

Все субъекты права законодательной  инициативы вправе вносить поправки к законопроекту, принятому в  первом чтении. Ответственный комитет изучает, обобщает эти поправки, проводит их независимую экспертизу. Автор поправок имеет право уточнять их при обсуждении в ответственном комитете.

При изменении названия законопроекта  он вносится на рассмотрение палаты с  новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках.

Все поправки группируются по статьям законопроекта и рассматриваются  на заседании ответственного комитета. При согласии последнего с поправками он может включить их в текст и  рекомендовать Государственной  Думе принять таблицу поправок.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит постатейную  правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и готовит заключение. Лингвистическая экспертиза законопроекта  заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка.

На основании ст. 122 Регламента Государственной Думы ответственный  комитет направляет в Совет Государственной  Думы для последующего рассмотрения в палате следующие документы:

а) проект постановления  по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых  комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым  комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта  с учетом поправок, рекомендуемых  к принятию;

е) заключение Правового  управления Аппарата Государственной  Думы на законопроект¹⁹.

Далее законопроект вместе с указанными материалами до его  рассмотрения во втором чтении рассылается  Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, субъекту права  законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и депутатам  Государственной Думы. Необходимо отметить, что ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной  Думы во втором чтении в течение  четырех месяцев со дня принятия в первом чтении (если палата не установит  иной срок).

Статья 123 Регламента Государственной  Думы определяет, что второе чтение начинается с доклада представителя  ответственного комитета об итогах рассмотрения законопроекта и о рассмотрении поступивших поправок²⁰. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого, до трех минут, обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего в Государственной Думе проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

В случае если законопроект за основу не принят, на голосование  ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято  решение о дальнейшем обсуждении законопроекта, Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. Обсуждение и принятие решения по отклоненным поправкам производится в том же порядке, что и по одобренным комитетом поправкам. После принятия решения по отклоненным поправкам  проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В  результате голосования Государственная  Дума принимает законопроект во втором чтении или отклоняет его²¹.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный  комитет Государственной Думы для  устранения с участием Правового  управления Аппарата Государственной  Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду  изменения текста законопроекта  при втором чтении.

По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом  в Совет Государственной Думы для включения в календарь  рассмотрения вопросов.

Четвертая стадия законодательного процесса — принятие закона.

Совет Государственной Думы назначает в специально отведенный день недели третье чтение законопроекта  для голосования с целью его  принятия в качестве закона. При  третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство  депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить  вопрос о возвращении к процедуре  второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается  Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов  палаты. Федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов  Государственной Думы.

Принятый Государственной  Думой Федеральный закон в  течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случаях если принятый Государственной Думой  федеральный закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации  в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 106 и 108)²² и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования.

Пятая стадия — рассмотрение и одобрение законов Советом  Федерации. Поступивший из Государственной  Думы федеральный закон в срок не более 24 часов направляется вместе с сопровождающими его документами  всем депутатам Совета Федерации²³.

После поступления в Совет  Федерации принятого Государственной  Думой федерального закона он в двухдневный  срок направляется в комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону, который в течение  трех дней принимает по нему заключение.

Заключения комитетов  рассматриваются Председателем  Совета Федерации не позднее шести  дней со дня регистрации поступившего из Государственной Думы закона.

Рассмотрение принятого  Государственной Думой закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета Совета Федерации и проекта  постановления Совета Федерации, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации  большинством голосов от общего числа  депутатов палаты принимает решение  одобрить или отклонить закон  без обсуждения либо обсудить его  на заседании палаты.

По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или  отклонить принятый Государственной  Думой закон.

Постановление Совета Федерации  об отклонении или одобрении принятого  Государственной Думой закона по результатам его рассмотрения в  срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу. В случае принятия Советом Федерации решения  об одобрении принятого Государственной  Думой закона его текст вместе с постановлением Совета Федерации  направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Особую стадию законодательного процесса представляет преодоление  разногласий, возникших между Советом  Федерации и Государственной  Думой в связи с отклонением  Советом Федерации принятых Государственной  Думой законов.

В случае если федеральный  закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной  Думы в ответственный комитет  Государственной Думы, который рассматривает  возражения Совета Федерации, дает по ним заключение и вносит свои предложения  по преодолению возникших разногласий  на рассмотрение палаты²⁴.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание и обнародование  закона. Являясь заключительной стадией  правотворческого процесса, опубликование  правового акта оказывает непосредственное влияние на механизм его реализации и тем самым воздействует на правоприменительную  практику в целом.

Участие главы государства  неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Принятый федеральный закон  в  соответствии с Конституцией РФ (ст. 107)²⁵ в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в течение 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных вариантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.

Мотивы отклонения Президентом  РФ законов могут быть самые разные. Среди возможных мотивов отклонения могут быть: противоречие закона (его  отдельных положений) Конституции  РФ, другим ранее принятым законам (без  изменения их), общепринятым нормам международного права; нарушение технологии принятия закона; несогласие с теми или иными положениями закона; внутренняя противоречивость закона и  т.д. Отклонению закона Президентом  РФ предшествует изучение закона в  Государственно-правовом управлении Президента, в других структурах исполнительной власти, консультации экспертов.

Если закон Президентом  РФ отклонен, возможны следующие последствия:

1) президентское вето  преодолевается 2/3 голосов в каждой  палате, если хотя бы одна из  них не соберет такого числа  голосов, закон не считается  принятым;

2) палаты принимают предложения  Президента, и тогда закон принимается  простым большинством голосов  и поступает ему на подпись; 

3) палаты учитывают некоторые  предложения Президента, принимают  закон простым большинством голосов,  и он передается на подпись  Президенту, который решает, согласиться  с исправленным текстом или  вновь отклонить его; 

4) если одна из палат  пришла к решению не преодолевать  вето, не принимать предложений  Президента, а разрабатывать законопроект  в новой редакции, законодательный  процесс начинается снова.²⁶

Все законы должны быть подписаны  Президентом РФ. Неподписанные законы не публикуются.

В демократическом обществе проблема опубликования правовых актов  приобретает особую значимость. Своевременное  и полное информирование населения  о нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти служит необходимой предпосылкой знания этих актов гражданами и другими  субъектами права, способствуя более  эффективному обеспечению защиты их прав.