Разделение властей

В 1990-е годы в России такое развитие событий вовсе  не казалось невероятным. Политические конфликты между парламентом и президентом были налицо, попытки недоверия и импичмента тоже имели место. Однако они ни разу не были доведены до конца. Нестабильность и довольно высокая конкуренция привели к сильной фрагментации заинтересованных групп, в частности, парламентских фракций и депутатских объединений. При этом парламентская дисциплина в Думе также была низкой, что допускало активный торг между представителями исполнительной власти и парламентариями на индивидуальной и групповой основе.

К примеру, правительство соглашалось выделить бюджетные средства на адресную поддержку отдельных групп избирателей — пенсионеров, фермеров и т. д. Случалась и «перекупка» депутатов и целых депутатских групп.

Играя на этом, президент  и его советники избегали наиболее острых конфликтов или смягчали их. Депутаты Государственной Думы также не были заинтересованы в радикализации конфликтов, поскольку в этом случае они рисковали утратить доступ к ценным бюджетным ресурсам, а в перспективе и политическое влияние. Поэтому конституционные и законодательные инструменты политической борьбы использовались редко: «война слов» сопровождалась неформальными (не обязательно непубличными) договоренностями, сводившими конфликт на нет.

С институциональной  точки зрения Государственная Дума была довольно слабым органом с невысоким уровнем автономии. В частности, она не могла контролировать правительство и действия президента, а потому не могла и оказывать влияние на экономическую политику. Но в 1990-е годы эту слабость прикрывали другие обстоятельства. При невысокой популярности Ельцина и недостаточном политическом влиянии на региональные элиты, которые в значительной мере определяли состав парламента, президенту и его советникам было невыгодно реальное обострение конфликта с Думой.

Поэтому президент воздерживался от реализации наиболее сильных своих полномочий по отношению к парламенту. К примеру, возможность распустить парламент несколько раз рассматривалась вполне серьезно: перед выборами 1996 года (тогда рассчитывали на силовой вариант), после выражения недоверия правительству в 1997 году, перед назначением премьер-министров Кириенко и Примакова в 1998 году и в других случаях. Но этой возможностью президентская администрация так ни разу и не воспользовалась, опасаясь дестабилизации обстановки.

Другие меры давления также использовались не очень активно. Хотя Ельцин периодически налагал вето на принятые Думой законы, псе же это не стало массовой практикой. По тем же причинам исполнительная власть не просто прибегала к уже  упомянутым механизмам торга, но при этом и неизбежно шла на уступки парламенту (прежде всего при распределении средств бюджета). Все это, с одной стороны, играло роль в нейтрализации отдельных конфликтов и усмирении оппозиции, а с другой, было сигналом, что следует и дальше играть по неформальным правилам: это выгодно для всех.

К середине 2000-х годов  ограниченная автономия и формальная слабость федерального парламента, напротив, проявились в полной мере. Установление прочного контроля над избирательным  процессом и сокращение региональной автономии позволили исполнительной власти надежно контролировать парламент, где стала доминировать политическая машина «Единой России». Парламентская дисциплина существенно выросла, особенно после перехода на полностью пропорциональную систему на выборах Думы с 2007 года. Администрация президента фактически установила прямой контроль над депутатами ведущей фракции: им рассылаются инструкции и рекомендации, непослушных вызывают «на ковер» и критикуют.

Что касается механизмов неформального торга, то они, разумеется, сохранились и в этой ситуации. Все понимают, что у депутатов есть свои экономические и политические интересы, и что лояльность необходимо оплачивать. Однако эти вопросы все же отошли на второй план. В тех случаях, где такой торг еще уместен, его условия ужесточились благодаря консолидации элиты. Косвенным показателем сокращения этой активности служит возросшая скорость принятия законов: в среднем второй и третий созывы Государственной Думы принимали по 212 законов в год, а четвертый и пятый — уже по 286 (в 2007-2008 годах — значительно больше 300). Другой пример: переход на принятие трехлетних бюджетов с 2007 года. В прежних условиях бюджет сразу на три года просто невозможно было принять в срок, торг затянулся бы на месяцы.

Таким образом, в 1990-е годы конституционная модель разделения властей, несмотря на описанные недостатки, не была жестким ограничителем политической автономии Государственной Думы. Однако, что более важно, конституционная схема никак не стимулировала развитие парламентской автономии. Она изначально предполагала существенный перевес полномочий в сторону исполнительной власти и второстепенную роль легислатуры. И это соотношение сил в 1990-е годы воспроизводилось и постепенно укреплялось уже в практической деятельности органов власти.

Главную роль в усилении президентской и исполнительной власти в 2000-е годы сыграли, конечно, не институциональные условия, а  прежде всего консолидация элит на фоне роста экономики и связанные с этим политические и общественные процессы. Однако институциональная модель разделения властей была одним из факторов, облегчивших и ускоривших переход от модели ограниченно автономного парламента 1990-х к полностью подчиненному парламенту второй половины 2000-х годов.

В этой ситуации у президента и подчиненной ему исполнительной власти уже не было необходимости прибегать к формальным рычагам давления вроде роспуска парламента. Вначале достаточно было одной угрозы их применения, в дальнейшем и этого уже не требовалось. В политическом контексте второй половины 2000-х годов отношения президента и парламента уже перестали зависеть от конкретных институциональных моделей, предусмотренных Конституцией.

4. Особенности разделения властей в России.

Советское государство  в последние годы своего существования, а после его распада - Российская Федерация вместе с другими бывшими союзными республиками пошли по пути конституционного развития, по пути разделения властей. Однако современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путём, строить свою "систему сдержек и противовесов", учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие, как сближение форм правления, усиление главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с особым статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трёх основных "ветвей власти".

Характерной особенностью организации государственной власти в современной России является особый статус главы государства - всенародно избираемого Президента РФ. Его компетенция так или иначе затрагивает различные "ветви власти", он выполняет координирующие функции, обладает широкими государственно-властными полномочиями, при этом он не возглавляет исполнительную "ветвь власти", вообще не входит ни в одну из основных "ветвей власти", имея свои "формы влияния", свои "сдержки и противовесы" на каждую из них. Законодательная и судебная "ветви власти", в свою очередь, имеют свои "формы влияния" на Президента.

"Президентская власть" получила конституционное оформление  в главе 4 Конституции РФ и  других конституционных положениях. Органы при Президенте (Совет  Безопасности, советы и комиссии, Администрация Президента, полномочные представители) образуют особую систему государственных органов во главе с Президентом. Эта система органов не входит в систему исполнительной власти и образует даже не "особое ответвление", а "дополнительную ветвь власти", со своей системой государственных органов и со своими, свойственными только этой системе функциями.

В последние годы, несмотря на отсутствие конституционного оформления, как "дополнительная ветвь власти" сформировалась и функционирует "избирательная  власть". Собственно, она даже не является "ветвью государственной власти" в обычном понимании. Её основу составляет избирательный корпус всего государства, субъектов Федерации, муниципальных образований. В её состав входит лишь небольшая группа государственных органов с особым статусом, которые призваны обеспечивать свободное волеизъявление избирательного корпуса, проводить выборы и референдумы - избирательных комиссий, которые в пределах своей компетенции самостоятельны и независимы от других государственных органов. На мой взгляд, именно "избирательная власть", с учётом конституционного принципа народовластия, может претендовать на то, чтобы считаться верховной властью в демократическом государстве.

Многие другие государственные  органы, входящие в российскую "систему  сдержек и противовесов", не входят ни в одну из трёх традиционных "ветвей власти". Прокуратура, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, парламентские органы финансового контроля вместе с принципиально новым для России институтом власти - Уполномоченным по правам человека (омбудсманом), несмотря на отсутствие организационного единства, выполняют сходные контрольно-надзорные функции и образуют "дополнительную ветвь власти". Однако контрольные и надзорные функции и полномочия осуществляются различными государственными органами, принадлежащим различным "ветвям власти" и, на мой взгляд, недостаточно между ними разграничены, поэтому "контрольно-надзорная власть" в Российском государстве находится в состоянии формирования. Формируются и действуют и другие государственные органы с особым статусом и их системы, обоснованные в качестве "особых ответвлений власти". Конституционная практика так быстро развивается, что любая классификация может оказаться неполной.

Однако утверждение "единства государственной власти", распространение государственных органов с особым статусом, оформление "особых ответвлений" и даже "дополнительных ветвей власти" и другие тенденции развития государственности сами по себе не означают, что надо отказаться от теории разделения властей, поскольку она искажает реальную картину. Она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства. Отрицают принцип разделения властей, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако необходимо отойти от представлений "жёсткого" разделения властей, учесть конституционную практику современного государства. В угоду догматическому пониманию концепции разделения властей не следует закрывать глаза на реальную ситуацию.

Список литературы

Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999.

Козлова Е.И., Кутафин  О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998.