Проблемы федерализма в России

Введение

          За одиннадцать с лишним веков  существования российская государственность  накопила огромный и многообразный  опыт становления и совершенствования  своего административно-территориального  устройства.  Опыт этот способен  не только ориентировать, образовывать, поучать или предостерегать всех  тех, кому сегодня небезразличны  судьбы страны, ее настоящее и  будущее. Он имеет прямые выходы  в сферу практической деятельности  государственных и общественных  структур, чьими усилиями создается  и укрепляется новая отечественная  государственность.

  Идеи федерализма, регионального самоуправления обозначились на российской почве достаточно давно. Но они долго не  могли реализовать себя в силу господства традиционной системы унитаризма, сформировавшейся в недрах самодержавного строя и воспринятой по наследству режимом советским. И сегодня, когда отечественный федерализм наконец-то не только легитимизирован на конституционном уровне, но и становится реальной основой практики государственного строительства, давление вековых традиций прошлого все еще дает о себе знать, вызывая к жизни своеобразный управленческий парадокс. Суть его можно выразить в следующем: масштабность страны (в широком смысле слова), с одной стороны, рождала и питала потребность в повышенной централизации управленческих структур, с другой же - приводила к зависимости центральной власти от местной. По существу вся история модернизации административно-территориального устройства России сводится к попыткам так или иначе разрешить это противоречие. Долговременный поиск оптимального варианта выхода из данной ситуации порождал практику своеобразных «управленческих качелей», когда на одном историческом этапе реализовывала себя формула «сильный центр - слабые регионы» (как это было в условиях советской действительности), чтобы потом резко смениться на свою противоположность, воплощенную в модели «слабый центр - сильные регионы» с последующей тенденцией к возвращению в исходное состояние. Реальные возможности (как объективные, так и субъективные) проведения в жизнь оптимального варианта - «сильный центр - сильные регионы» - стали формироваться лишь в последние годы.

Проблеммы федерализма в России

Головной  болью федеральных властей в 90-х  годах было противоречие регионального  законодательства общероссийскому. Как отмечалось выше, до принятия новой конституции эту проблему создавали в основном республики, затем, получив разрешение на формирование собственной правовой базы, на путь принятия актов, противоречащих Основному закону России, стали другие субъекты федерации. В конечном итоге в их нормативных правовых актах разной юридической силы появились нормы, идущие вразрез не только с конституцией страны, но и с принципами федерализма: право выхода из Российской Федерации, введения гражданства, о верховенстве региональных законов, о владении  воздушным пространством и т. п. Особый правовой беспредел царил в Калмыкии, где, в частности, без уведомления федеральных властей была создана оффшорная зона, что позволяло прокручивать капитал более двухсот коммерческих структур и банков, находящихся за пределами республики. По действующему в стране законодательству нормативные акты, в первую очередь по предметам совместного ведения, принятые в субъектах федерации, должны были поступать на экспертизу в Министерство юстиции Российской Федерации, и с целью информации - в Администрацию Президента.

Субъекты  федерации вполне осознанно не спешили  с этим - некоторые даже посчитали  это для себя необязательным. Половина из числа присланных норм не соответствовала  федеральным конституции и законодательству. Лишь в нескольких случаях Министерство юстиции довело дело до Конституционного суда. У центра же не было иных возможностей влиять на законодательный процесс в регионах. Этой проблеме были посвящены парламентские слушания, проходившие в мае 1994 года, результатом которых стали рекомендации, сводившиеся к следующему: необходимо выработать и законодательно оформить механизм обеспечения соответствия законодательства субъектов федерации законодательству федеральному; новые федеральные законы должны обязательно учитывать закрепленные в конституции предметы совместного ведения центра и  субъектов; государственную собственность необходимо поделить на федеральную и субъектов; необходимо отказаться от подписания двусторонних договоров с теми субъектами, где законодательство противоречит российской конституции; принять федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации и о порядке подготовки законов по предметам совместного ведения; выработать механизм координации законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов. По рекомендациям  этих  слушаний  началась  публикация  конституций  и  уставов субъектов федерации.

В развитие положений конституции следовало  принять не один десяток федеральных  конституционных и федеральных  законов, конкретизирующих заявленные в ней принципы федерализма: деление  власти по вертикали и ответственность  за нее, механизм осуществления предметов  и полномочий совместного ведения, согласительных в случае конфликтных  ситуаций процедур и т. п. Однако процесс  принятия большинства из них затянулся  до конца 90-х годов. В этом виноваты и федеральные, и региональные власти - первым не хватало силы и воли, вторых устраивала вольница. Закалившаяся в борьбе с федеральным центром, овладевшая политическими навыками, еще более окрепшая региональная бюрократия оформилась в кланы (в республиках - по национальному признаку), которые зачастую ставили свои интересы выше общероссийских; реальностью стали бартерные отношения между субъектами, введение таможенных и административных границ (для мигрантов) и даже выпуск собственных платежных средств. В конце 90-х годов в ряде субъектов федерации предпринимались попытки переподчинения им некоторых федеральных органов. Отметим, что неизжитые до конца сепаратистские настроения региональных элит до сих пор находят поддержку у части населения республик.

Выше  уже приводились примеры многолетней  волокиты с принятием двух важнейших  законов, один из которых был все-таки принят. Из числа законов и других нормативных актов, имеющих отношение  к проблеме федерализма, были приняты  законы «О национально-культурной автономии», закрепивший ее как форму национально-культурного  определения граждан (а не национально-территориального самоопределения), право добровольного  объединения последних для решения  исключительно вопросов культуры , «О гарантиях коренных малочисленных народов Российской Федерации». В июне 1996 года указом президента была утверждена концепция национально-государственной политики, содержавшая специальный раздел «Совершенствование федеративных отношений». В нем констатировалось своеобразие российского федерализма, сочетающего территориальные и национальные начала, ставились задачи по укреплению государственности Российской Федерации и повышению самостоятельности ее субъектов, совершенствования механизма учета интересов последних, не только расширения их полномочий, но и усиления их ответственности за положение в  стране  в  целом,  разработке  правовых  механизмов  реализации  совместных  с федеральным центром полномочий, совместной реализации федеральных и региональных программ.

К числу актов, развивающих  положения конституции по вопросам государственного устройства, следует  отнести также принятую летом 1998 года Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999—2001 годах, но выполнению ее помешал  разразившийся экономический кризис. До В. В. Путина действенный механизм приведения законодательства субъектов федерации в соответствие с федеральным, и в первую очередь с российской конституцией, отсутствовал. По его данным, если в 1998 году было две тысячи несоответствий регионального законодательства федеральному,  то в 2000 году их уже насчитывалось шесть тысяч. К числу первых шагов в этом направлении, предпринятых им после вступления в должность президента, относится создание федеральных округов и института полномочных представителей президента в них, одной из задач которых стало приведение законодательства субъектов в соответствие с законодательством федеральным. Уже в первом своем послании Федеральному Собранию в июле 2000 года       президент  заговорил об институте федерального вмешательства. Буквально через три недели он подписал закон, вносящий дополнения в закон 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части, касающейся ответственности органов власти субъектов за нарушение конституции и федерального законодательства.

  В соответствии с этим законом  президент получил право после  соответствующего предупреждения, обращения в суд, через принятие  закона Государственной думой  распустить законодательный орган  субъекта, своим указом отрешить  от должности высшее должностное  лицо последнего. По существу закон регламентировал процедуру федерального вмешательства в политическую практику субъекта федерации. Введение института полномочных представителей президента в федеральных округах, правовое обеспечение федерального  вмешательства возымели действие — в субъектах началась активная работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным: были внесены поправки в законы, конституции и уставы, дело дошло до принятия в некоторых республиках новых конституций. В следующем своем послании Федеральному Собранию президент вновь подчеркнул, что видит Россию исключительно федеративным государством, что период его «расползания» уже позади.  В то  же время он констатировал наличие больших экономических и социальных потерь из-за отсутствия четкого разграничения полномочий между двумя уровнями власти, отсутствия работоспособного механизма их взаимодействия. Для устранения такого положения он поставил следующие задачи: определить федеральными законами четкие полномочия центра и субъектов в рамках их совместной компетенции; навести порядок в межбюджетных отношениях, четко распределить ресурсы и налоговые поступления, обеспечить прозрачность субсидий и трансфертов; усилить экономическую базу местного самоуправления. Одновременно он предложил обратить особое внимание на высокодотационные субъекты, не исключив, что в отдельных случаях им может потребоваться процедура финансового управления.

Следует отметить, что задачи, поставленные президентом, не новы. На необходимость  их решения обращало внимание большинство  тех, кто писал о проблемах  российского федерализма, принимал участие в их обсуждении. Первые шаги на пути их решения сделаны  лишь сегодня. Так, во втором послании президента было обращено внимание на чрезвычайно болезненную для  современной России проблему межбюджетных отношений. Действительно, в стране 89 неоднородных по многим показателям  региональных бюджетных систем и  около десяти тысяч бюджетов местных. Контраст  между субъектами федерации, муниципальными образованиями по основным параметрам социально-экономического развития не имеет аналогов в мире, соотношение этих параметров иногда выглядит как 1:80. Проблема обострилась  после августовского кризиса 1998 года, когда экономические позиции  федерального центра ослабли, и регионы  вновь стали отгораживаться от него и друг от друга.

  К середине 2000 года центру удалось овладеть ситуацией, а в августе следующего года правительство приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой констатировалось неблагополучие в этой области, определялась стратегия, намечались конкретные мероприятия по упорядочению бюджетного устройства субъектов федерации, разграничению расходных, налоговых полномочий и доходных источников, организации финансовой помощи бюджетам других уровней и т. п.

  В декабре 2001 года президент подписал закон «О порядке  принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», в соответствии с которым после проведения предусмотренных им процедур (обращение к Российской Федерации, заключение договора, ратификация последнего, принятие федерального конституционного закона и т. п.) иностранное государство или его  часть  могут  быть  приняты  в  состав  России.  Процедура создания нового субъекта не менее сложна. Она предусматривает обращение к президенту с  тщательным   обоснованием   предложения,   референдумы  в заинтересованных тщательным обоснованием предложения, референдумы в заинтересованных субъектах. В случае неодобрения объединения хотя бы одним из субъектов референдум может быть проведен не ранее чем через год. В случае же одобрения новый субъект федерации может быть создан федеральным конституционным законом путем объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой. Как видим, закон открывает путь к сокращению числа субъектов федерации.

Заключение

           Таким образом, проблема государственного  устройства волнует власть и  научную общественность уже более  десяти лет. Давались поручения  коллективам, создавались и упразднялись  комиссии, федеральные ведомства,  проводились «круглые столы»  и парламентские слушания, научные  и научно-практические конференции,  на которых звучали зачастую  прямо противоположные оценки  государственного устройства России  в прошлом, рекомендации на  будущее. По этой проблематике  уже опубликованы десятки книг  и статей. Почти всех их авторов  объединяет мысль о том, что  проблема государственного устройства  России в настоящее время стоит  чрезвычайно остро.

  Действительно, Россия как федерация  молода, ее федерализм - переходный, он несет в себе черты советского  опыта и новые, связанные с  изменением политического строя.  Известно, что любая переходная  модель неустойчива, нужны большие  усилия для ее укрепления. Реальная  федерация возможна при условии  осознания ее необходимости большинством  граждан страны, в том числе  ее руководством и региональными  элитами. Хотя четкой взаимосвязи  между федерацией и демократией,  между унитарным государством  и авторитаризмом нет (в мире  масса примеров смешения этих  форм), большинство специалистов  и политиков федерацию и демократию  предпочитают ставить рядом. Хотя  российские, как, впрочем, и зарубежные, теоретики не договорились о  том, что такое федерация и  в чем ее преимущества, сторонников  унитарной модели государственного  устройства России становится  все меньше, особенно после известных  высказываний В. В. Путина на  этот счет. Все меньше становится сторонников сохранения,  наряду с территориальным, национального принципа построения федерации. Исключение здесь составляют лидеры национальных республик. Скорее всего в обозримом будущем они будут занимать именно такую позицию. Вряд ли они согласятся и с тем, что Россия должна стать государством русского народа с национально-территориальными автономиями для других народов и культурно-национальной автономией для национальных групп, расселенных дисперсно, как предлагают некоторые авторы.