Правовые основы осуществления внешней политики в Европейских странах

Внешняя политика – деятельность государства на международной арене, регулирующая отношения с другими  субъектами внешнеполитической деятельности: государствами, зарубежными партиями и иными общественными организациями, всемирными и региональными международными организациями. Внешняя политика опирается на экономический, демографический, военный, научно-технический и культурный потенциалы государства; сочетание последних определяет возможности внешней политики деятельности государства на тех или иных направлениях, иерархию приоритетов в постановке и реализации внешнеполитических целей. Главная ее цель – обеспечение благоприятных международных условий для реализации интересов того или иного государства, обеспечения национальной безопасности и благополучия народа.

Представляется, что данная дефиниция понятия «внешняя политика» включает в себя основные характеристика данного явления и обобщает наиболее распространенные подходы современных исследователей к данному понятию.

2. Понятие конституционно-правового  механизма внешней политики

Внешняя политика носит конституционно-правовой механизм. Благотворное воздействие на работу внешнеполитического механизма оказывают нормы конституционного права, определяющие полномочия высших органов государства в сфере внешних сношений. Подобные нормы содержатся не только в конституции той или иной страны, но и в других законах конституционного характера, регламентах парламентов, актах правительственной власти. Совокупность этих норм определяет место и роль каждого из высших органов государственной власти и управления в процессе разработки, принятия и осуществления внешнеполитических решений.

В системе высших органов  государственной власти и управления особое место принадлежит главе  государства. Это объясняется тем, что именно глава государства  является символом национального единства и преемственности государственной  власти. Глава государства представляет страну во всех важнейших актах международной  жизни, его рассматривают как  высшее должностное лицо государства, чьи выступления и заявления  обязывают всю страну в целом.

В то же время действительные внешнеполитические полномочия главы государства определяются формой правления, существующей в той или иной стране. Только в президентских и полупрезидентских республиках глава государства является главным звеном всего государственного механизма и играет главную роль в выработке и определении внешнеполитических целей и установок и в принятии внешнеполитических решений. Среди полномочий, которыми обладает глава государства в республиках с президентской и смешанной формами правления, решающее значение имеет верховное руководство внешней политикой страны и ее отношениями с другими государствами⁵. Оно разрабатывает основные направления этой политики, установление ее главных целей и приоритетов, определение мер и средств по ее осуществлению. К числу важных следует отнести полномочие президентов государств на верховное представительство своих стран в международных отношениях. Оно включает различного рода встречи, зарубежные визиты, участие в международных конференциях и совещаниях, выступления с заявлениями по проблемам внешней политики.

Право главы государства  вести переговоры и заключать  договоры и соглашения является важнейшим  конституционно закрепленным полномочием. Следует отметить, что Президент обладает правом самостоятельного заключения внешнеполитических соглашений, которые не нуждаются в одобрении Парламентом. Такие соглашения называются исполнительными. В странах с президентской и смешанной формами правления к компетенции главы государства отнесено назначение на высшие дипломатические должности (послов, посланников и иных полномочных представителей).

Такие же положения закреплены в конституциях государств с монархической формой правления. Однако масштабность представительской задачи монархов и президентов парламентарных государств существенно уменьшаются, если принять во внимание, что в этих странах «определяет политику» и «руководит ею» правительство, а представительство главы государства носит формальный, а не действительный характер. Разработкой общих направлений внешней политики и конкретных мер  ее осуществления в этих государствах занимается правительство. Что касается, главы государства, то на его долю остается только реализация разработанных мер и действий. В силу ограниченного участия глав парламентских государств в разработке и проведении внешней политики они вынужденно делегируют свои представительские полномочия органам, реально их осуществляющим, — правительству, главе правительства, министру иностранных дел.

Впрочем, не следует, и преуменьшать сохраняющиеся представительские полномочия глав государств в парламентарных странах. Формы их осуществления могут быть разнообразными: визиты за границу (с правом на торжественный прием, на различные привилегии), приемы глав иностранных государств, публичные выступления, касающиеся вопросов внешней политики (обычно они составляются при участии министерства иностранных дел), открытие выставок, ярмарок. При осуществлении главой государства визита в иностранное государство политическая составляющая визита определяется правительством и министерством иностранных дел, а протокольная — министерством иностранных дел вместе со службой главы государства. Зарубежный визит главы государства, даже если он не сопровождается подписанием конкретных соглашений, всегда является важным внешнеполитическим мероприятием.

Конституции стран с парламентарной формой правления наделяют глав государств полномочием заключать (подписывать) международные договоры и соглашения. Несмотря на наличие таких уполномочивающих норм конституции, внешнеполитическая практика развивается по иному пути. Монархи и президенты парламентарных государств передают указанное полномочие правительствам, главам правительств или компетентным министрам. Порядок передачи полномочий на заключение договоров в большинстве стран подробно регламентирован. Как правило, не допускается общее делегирование этих полномочий какому-либо должностному лицу.

Главы государств с парламентарной формой правления не располагают правом на ведение переговоров по поводу заключения договоров. Данная деятельность конституциями этих стран отнесена к задачам правительств и министерств иностранных дел. В то же время при ратификации договоров главам государств с парламентарной формой правления принадлежит главная роль. Что касается президентов, то формально они уполномочены конституцией ратифицировать договоры. Однако и в этой области самостоятельность принятия решения главой государства практически исключена.

Ратификация представляет собой  не только формальное правовое одобрение  договора, но и контроль за его законностью. Если договор, по мнению главы государства, противоречит конституции, то президент направляет по этому поводу мотивированное послание правительству. Соответствующее мотивированное послание может быть адресовано парламенту. В то же время отказ в ратификации договора со стороны главы государства в парламентарных государствах практически исключен, хотя и не закреплен юридически.

Глава государства сам  решает вопрос о сроках ратификации, если они не предусмотрены ни конституционным, ни текущим законодательством. Что  касается парламентов, то конституции  зарубежных государств не содержат развернутых  постановлений, детально определяющих внешнеполитическую задачу представительных учреждений. Как правило, они наделены такими правами, как участие в ратификации международных договоров; решение вопросов войны и мира; принятие законов, контролирующих некоторые аспекты внешнеполитической деятельности и экономических связей с зарубежными странами (например, законы о военной, экономической помощи, законы о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, законы о военных закупках), а также контроль за деятельностью исполнительных органов, занятых в осуществлении внешних функций; определение бюджета этих ведомств; иногда — утверждение назначений на высшие дипломатические посты. Следует отметить, что внешнеполитические права парламента в основном являются частью его общих функций, таких, как издание законов, осуществление контроля за правительством, принятие бюджета. Иными словами, специфика прав парламента в сфере внешней политики может быть понятна, и раскрыта через его общие функции, которые выступают как основа для классификации внешнеполитических полномочий парламента.

К группе полномочий парламента в области внешней политики в  рамках законодательной функции  можно отнести участие высшего  представительного органа в законодательном  оформлении ратификации и денонсации международных договоров. Это участие  носит далеко не императивный характер, так как согласие парламента на ратификацию  требуется не во всех странах и  не для всех видов договоров, заключаемых  государством. К такого рода договорам относятся те, которые либо изменяют конституцию или другой закон, либо накладывают финансовые обязательства, которые требуют обязательного участия.

В парламентских государствах самым распространенным и наиболее присущим парламенту контроль за внешней политикой является дебаты и вопросы, адресованные правительству, отдельным министрам и возглавляемым ими ведомствам. Одна из форм участия парламентов в проведении внешней политики страны — принятие бюджета правительства, в том числе органов, занятых реализацией внешнеполитических мероприятий. Процедура принятия бюджета может стать одним из средств предварительного контроля палаты за внешней политикой правительства. В конституционные полномочия парламента в области внешних сношений входит создание им своих специальных органов — парламентских комитетов и комиссий, учреждаемых каждой из палат (в двухпалатном парламенте). Они обеспечивают по возможности доскональное рассмотрение вопросов, вынесенных на обсуждение палаты, а также являются организационной основой для необходимой специализации во внешнеполитической деятельности представительного органа.

Комиссии (комитеты) по иностранным  делам существуют практически во всех парламентах (в двухпалатных парламентах  — в обеих палатах). В настоящее  время отмечается тенденция роста  числа комитетов (комиссий), занимающихся вопросами внешних сношений. Помимо комиссии по иностранным делам это  комиссия по вопросам национальной обороны  и вооруженных сил, комиссия по финансам, вопросам экономики и планирования, комиссия по вопросам производства и  обмена.

Ведущая и определяющая роль во внешнеполитической деятельности принадлежит правительству. Конституции государств прямо или косвенно закрепляют ведущую роль правительства в формировании и проведении внешней политики. Конституционный законодатель возлагает ответственность за разработку и осуществление внешней политики на главу государства. Конституции государств в общем плане определяют содержание внешнеполитической компетенции правительства. Реальный объем его внешнеполитических полномочий определяется в ходе политической практики, на формирование которой оказывают влияние ряд факторов внутриполитического и внешнеполитического характера. Решающая роль в формировании и проведении внешнеполитического курса правительства принадлежит его главе. Глава правительства обладает следующими полномочиями в сфере внешних сношений⁶:

• решающая роль в разработке и проведении внешнеполитического  курса государства;
• участие в назначении и освобождении руководящих работников внешнеполитической службы;
• определение внешнеполитической компетенции правительственных органов, министерств и ведомств;
• проведение переговоров и заключение внешнеполитических соглашений.

Влияние главы правительства  на внешнюю политику своей страны увеличивается вследствие того, что  он один располагает важной информацией во внешнеполитических вопросах. Информация поступает к нему по различным каналам, в том числе благодаря регулярным встречам на высшем уровне с главами государств и правительств других стран.

Для оказания помощи главе  правительства в реализации его  внешнеполитических полномочий при  нем создается вспомогательный  аппарат, структура, функции и порядок  деятельности которого имеют специфику в каждой из стран.

Наконец, важное место во внешнеполитическом механизме государств принадлежит ведомствам иностранных дел. Они осуществляют внешнюю политику того или иного государства: формулируют предложения и реализуют внешнеполитические установки государственного руководства, повседневно руководят дипломатическими представителями за границей, контролируют деятельность всех ведомств, которые в своей работе затрагивают вопросы отношений с иностранными государствами. Конституции иностранных государств не содержат положений, которые специально регламентировали бы внутреннюю организацию, компетенцию и порядок деятельности ведомств иностранных дел. Конкретные вопросы организации и полномочий внешнеполитических ведомств, как правило, решаются в специальных актах. Необходимо иметь в виду, что наряду со специализированным ведомством внешних сношений внешнеполитической деятельностью занимаются также многие другие министерства и ведомства в связи с основным профилем своей деятельности. Все более возрастающую роль в сфере внешних сношений играют органы, ведающие экономическими вопросами и вопросами финансового сотрудничества⁷.

Резкое возрастание числа  органов, действующих в сфере  внешних сношений, делает актуальной проблему координации их деятельности. Эту проблему в различных странах  решают по-разному.

Глава II. Особенности правового регулирования осуществления внешней политики в странах Европы

1. Место и роль  высших органов власти государства  в конституционно-правовом механизме  осуществления внешней политики

2. Правовые основы  деятельности органов внешних  сношений в европейских странах

3. Правовые аспекты  реализации внешней политики  в рамках Европейского Союза

Заключение

Библиографический список

¹  Гаджиев, К.С. Политология. Основной курс / К.С. Гаджиев. – М.: Высшее образование, 2005. – С.183.