Парламентаризм в Кыргызстане: состояние, проблемы, достижения

Парламентаризм  в Кыргызстане: состояние, проблемы, достижения

Эксперт З.Курманов 
 
Исторический опыт показывает, что успех в решении крупномасштабных проблем государственного, а не частного значения неизменно зависит от степени вовлеченности в процесс принятия решений народных масс. В зависимости от конкретных условий места и времени возникали различные формы такой вовлеченности и участия, вырабатывался соответствующий механизм взаимоотношений между «управляющими» и «управляемыми», определялись согласно потребностям момента государственные структуры, отрабатывались их взаимосвязь и соподчинение. Соответственно определялись тип, разновидность, формы организации и деятельности органов представительства и законодательства.

Для Кыргызстана  путь к правовому государству  стал актуальным только с обретением независимости. Поэтому он не был  и никогда не будет простым  и быстрым. Причин тому много, ибо  учение о правовом государстве имеет  свои базовые корни и предпосылки. Каждая новая идея опиралась на предшествующие, каждый новый шаг был подготовлен временем и людьми. Для кочевников-кыргызов, тысячелетиями живших без писаных законов, мимо которых прошли целые эпохи и этапы развития, многие достижения общечеловеческой мысли о парламентаризме стали доступными лишь совсем недавно.

Как понимать парламентаризм?

В общественных науках до сих пор нет единого понимания  парламентаризма. Существуют разные оценки парламентаризма, как формы политического  режима, формы правления, как института  народного представительства, политологической категории или системы, как учение о парламенте и т.д. Все это  свидетельствует о сложности  парламентаризма как социально-политического  и правового явления. Отсюда высокий  интерес к нему как со стороны  политической, юридической и других общественных наук, что связано с  возрастанием роли парламентов и  парламентаризма как объективного феномена.

Исходя из данных оценок, можно утверждать, что под  парламентаризмом подразумевается  система государственного управления, где существует разделение ветвей власти при привилегированном положении  парламента. Наличие в государстве парламента не всегда означает наличие парламентаризма (быв. СССР, КНР, Куба, С.Аравия и др.). Например, в СССР не было разделения ветвей власти, профессионально работающих депутатов-законодателей, законодательная власть принадлежала Генеральному секретарю и Политбюро ЦК партии. Верховный Совет СССР дублировал партийные директивы, придавая им силу закона.

Во избежание  методологических ошибок, связанных  с неверным толкованием парламентаризма, хотелось бы сразу отметить, что, во-первых, форма правления государства  определяется не местом в системе  государственной власти – парламента, а местом и ролью в этой системе - главы государства. Во-вторых, понятие  «доминирование» парламента носит  условный характер. Суть дела в том, что парламент в силу своей  природы и особенностей организации  не может доминировать над исполнительной властью. Исполнительная власть в лице президента или премьер-министра сильнее  любого, даже самого «доминирующего»  парламента. Надежда, что парламент  может всеми управлять и командовать  – не более, чем иллюзия. При парламентской форме правления главной политической фигурой является не спикер, а премьер-министр.

Кыргызстан в  советский период формально являлся  парламентской республикой, где  главной фигурой был первый секретарь  ЦК компартии. Согласно Конституции  Киргизской ССР 1978 г. Верховный Совет  Киргизской ССР де-юре являлся  высшим органом государственной  власти в республике. Де-факто власть принадлежала Компартии Киргизии. Верховный  Совет Киргизской ССР (РК) 12-созыва стал последним парламентом советского типа.

Верховный статус парламент Кыргызстана сохранил вплоть до 1994 г., когда была принята  первая конституционная поправка, создавшая  двухпалатный Жогорку Кенеш ( в пер. с кырг. означает «Верховный Совет») по которой парламент лишился статуса верховной власти и стал одной из ветвей единой государственной власти.

В 1995 г. приступил  к своей деятельности первый созыв  Жогорку Кенеша, работающий на постоянной и профессиональной основе. С тех  пор избрано 5 созывов кыргызского  парламента, 2 из которых распущены досрочно. Все это говорит о большой сложности процессов становления и развития в Кыргызстане парламентской демократии. Хотелось бы сразу отметить на одну ее важную особенность, без которого нельзя понять ее суть и выживаемость – это политический конформизм депутатов. Умение приспосабливаться к разным политическим условиям, исходя из приоритета личных интересов, что обусловлено транзитным характером развития демократии и отсутствием реальных демократических институтов и политических партий.

Этапы развития кыргызского  Жогорку Кенеша

Рассмотрим каждый созыв в отдельности:

1 созыв Жогорку  Кенеша (1995-2000) был избран на основе мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (50% + 1 голос). В Собрание народных представителей (СНП), работающее на сессионной основе, было избрано 70 депутатов, в Законодательное собрание (ЗС), работающее на постоянной основе – 35 депутатов. Кандидаты в депутаты выдвинуты главным образом от трудовых коллективов, собраний избирателей и самовыдвиженцы. Депутаты не были вовлечены в образовательный процесс по основам парламентаризма, т.к. у страны не было необходимого потенциала.

Новое в деятельности. Создан профессионально действующий парламент. Депутаты имеют свободный мандат. Они избраны благодаря своим заслугам и возможностям. Впервые появились выдвиженцы от политических партий, но это пока еще редкость. Поэтому в ЖК не произошло политической идентификации, образование депутатских фракций. Депутаты преимущественно представляют самих себя, свои трудовые коллективы и жителей своего округа, редко – свои политические партии (О.Текебаев, Социалистическая партия «Ата-Мекен», Ж.Жекшеев, партия «Демократическое движение Кыргызстана»).

Положительные стороны. Налицо политический плюрализм. В стране уже действует около 20 партий (Партия коммунистов Кыргызстана, партия «Асаба», «Ата-Мекен», ДДК, партия «Эркин Кыргызстан» и др.) Присутствует государственная деятельность, что является преимущественно заслугой президента А.Акаева и правительства. Парламент может влиять на политику президента, правительства и изменять ее.

Недостатки: Деятельность парламента плохо организована. Она  испытывает сильное влияние советского парламентаризма и политического  наследия. Отсюда небрежность в законодательной  работе и к процессу контроля за деятельностью правительства. По социальному составу парламент уже состоит преимущественно из числа чиновников и руководителей производств, он больше склонен к конформизму на условиях личных преференций. Реже стало представительство женщин, национальностей, представителей простых профессий. Наметилась тенденция к бюрократизации, олигархизации, дефеминизации и мононационализации парламента. Фрагментация ЖК идет не по политическим мотивам, а преимущественно по личным, профессиональным интересам, а также приятельским, региональным и трайбалистским признакам. Оппозиция организационно не оформилась, состав ее расплывчат, аморфны и политические требования. Процветает теневой лоббизм и коррупция. Депутаты то и дело поднимают вопросы о закрытии казино, денонсации договора с крупной золотодобывающей компанией «Кумтор оперейтинг компани», автозаправок и другие вопросы с целью получения откатов, в котором также участвуют представители исполнительной власти. Невысокий уровень посещаемости заседаний комитетов, непропорциональное число депутатов в комитетах.

Президент имеет неформальное большинство. Он имеет право роспуска ЖК, а ЖК право объявить ему импичмент. Правительство подотчетно перед ЖК и ответственно перед Президентом. Это значит, что парламент может выразить недоверие правительству, но его окончательную участь решает президент. Это также означает, что президент может отправить правительство в отставку в любую минуту по своему личному усмотрению.

2 созыв Жогорку  Кенеша (2000-2005) был избран на основании мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. СНП состояло из 45 депутатов, ЗС – 60, из которых 15 – были избраны на основе партийных списков. В выборах участвовало 9 партий и 2 избирательных блока. Прошли в парламент представители 5 партий. Депутаты имеют свободный мандат.

Попытка политической идентификации предпринимается  в СНП, где было создано две  депутатские группы, которые не сыграли  в политической жизни никакой  роли. Основная фрагментация в этой палате идет тоже по личным и земляческим  признакам.

Депутаты слабо  были вовлечены в образовательный  процесс по основам парламентаризма, хотя у страны уже имелся свой небольшой  потенциал. По социальному составу  парламент оставался преимущественно  бюрократическим (60% госслужащих) и  олигархическим (25% предпринимателей).

Новое в деятельности. Появилась широкая прослойка представителей бизнеса. Немножко, по сравнению с предыдущим созывом, увеличилась доля женщин. За счет партийной квоты в парламент снова вернулись представители простых профессий. Начался процесс политической идентификации парламента через создание фракций и депутатских групп. (фракции «Он Ордо» (Правая коалиция», Элкомсоц (народ, коммунисты и социалисты), группа «Регионы Кыргызстана», «Эл учун» (За народ) Организационно оформилось правое («Он Ордо»), центристское («Регионы Кыргызстана», «Эл учун») и левое крыло парламента (Элкомсоц). Организационно оформилась также парламентская оппозиция (Элкомсоц).

Положительные стороны. В стенах парламента развивается политический плюрализм. Важную роль в его развитии начали играть политические партии. На участие в выборах подали заявления 24 партии, допущены к выборам 7 партий и 2 политических блока («Союз демократических сил» и «Манас»). Присутствует государственная деятельность, что является преимущественно заслугой президента А.Акаева и правительства. Парламент сохранил способность влиять на политику и изменять ее.

Недостатки: Деятельность парламента по-прежнему плохо организована с точки зрения внедрения современных  парламентских стандартов и технологий. Продолжается тенденция к олигархизации, бюрократизации и мононационализации парламента. Состав фракций и депутатских  групп носит аморфный и непостоянный характер. Нет законодательных требований партийной дисциплины, т.к. фундамент  всех фракций составляли непартийные  депутаты. Состав оппозиции непостоянен  и непредсказуем в зависимости  от политической коньюктуры, требования – аморфные. Недостаточный удельный вес партийных депутатов не смог создать институциональные и  необратимые условия для формирования системы парламентской демократии. Политическая фрагментация ЖК по прежнему мелкая. Сохраняется идентификация преимущественно по личным интересам, профессиональным, приятельским, дружеским, региональным и трайбалистским отношениям. Процветает теневой лоббизм и коррупция (опять заправки, казино, «Кумтор оперейтинг компании». К ним прибавились скандалы с турецкой кампанией «Импаш-Манас», скандал с вывозом из республики трупов для пластинации за границей, лоббирование депутатами интересов табачной кампании «Малборо», расположенной в соседнем Казахстане, в ущерб национальному табачному производителю сигарет «Вест» и т.д., в котором снова участвуют все силы, причем вперемежку, в т.ч. и представители исполнительной власти. Невысокий уровень посещаемости заседаний парламента. Абсурдная структура комитетов (в ЗС 28 комитетов на 60 депутатов).

Президент. Имеет неформальное большинство. Пропрезидентский блок «Союз демократических сил» занял на пропорциональных выборах второе место после Партии коммунистов Кыргызстана – 4 мандата. Это поражение было ликвидировано за счет «приведения» в парламент через мажоритарные округа лояльных к президенту депутатов. Президент имеет право роспуска ЖК, а ЖК право объявить ему импичмент. Правительство подотчетно перед ЖК и ответственно перед Президентом.

Завершил свою деятельность в связи с истечением срока.

3 созыв Жогорку  Кенеша (2005-2007) был избран на основе избирательной системы абсолютного большинства в количестве 75 депутатов. Выдвижение кандидатов шло сразу по двум каналам: самовыдвиженцев и через политические партии. В целом победу на выборах одержали две пропрезидентские партии «Алга, Кыргызстан!» и «Адилет», которые имели вместе около половины мандатов. Депутаты имели свободный мандат. Политический плюрализм набирает силу, но не имеет эффективных каналов реализации через качественное законодательство и контроль. Состав депутатов ярко выраженный олигархическо-бюрократический. Бизнес в основном представлен крупный, торговый, склонный к еще большему конформизму.

Новое в деятельности. Выборы прошли с грубым нарушением законодательства и особым цинизмом властей, что вызвало взрыв народного возмущения, закончившийся государственным переворотом 24 марта 2005 г. В основе переворота, конечно, лежали более серьезные причины, связанные социальным самочувствием граждан, ростом дороговизны, хронической безработицей и т.д.

Для оппозиционно-настроенных  кандидатов создавались различные  препятствия как бюрократического, так и физического характера. Им угрожали расправой, не давали возможности  встречаться с избирателями, в  результате чего в парламент не прошли известные и авторитетные политики, в числе которых был лидер  оппозиции Курманбек Бакиев, который  проиграл в своем округе совершенно неизвестному человеку. Народные массы  требовали роспуска этого созыва, но он был сохранен в интересах  достижения стабильности и в связи  с массовым переходом депутатов  на позиции новой власти. Полный возврат к мажоритарной системе  абсолютного большинства. Предпринята  попытка создать пропрезидентское большинство через систему мажоритарных выборов, используя административный ресурс и финансовые возможности лояльных к президенту предпринимателей. Полное отсутствие представительства женщин. Предпринимается попытка политической структуризации. Возникает несколько депутатских фракций и групп (6-8), объединенных на основе симбиоза политики, личных интересов, региональной близости и национальной идентичности. Президент не имеет надежного большинства. Парламент впервые делает попытки принять конституцию, минуя референдум и установить новые правила в организации власти и их взаимодействия. Но решением Конституционного суда все они были признаны недействительными, т.к. их принятие сопровождалось многочисленными нарушениями существующих правил и процедур. Решением ЖК за систематическое отсутствие на работе было лишено мандатов несколько депутатов.

Положительные моменты. Парламент на первых порах становится очень влиятельной силой, предпринимает попытку изменить конституционный строй через принятие новой конституции. Однако, с восстановлением вертикали власти и конформизмом большей части депутатов теряет свои начальные позиции. С восстановлением управляемости страны начинает появляться государственная деятельность, связанная с возвращением президенту статус-кво.

Недостатки. Фрагментированность парламента мелкая и неэффективная. На первых порах нет никакой государственной деятельности, хаос, беспорядок, вето приходит на каждый 2-3 принятый законопроект. Как и прежде, процветает теневой лоббизм (заправки, казино, Кумтор, бензин, спирт, авиабаза и т.д.), в котором снова участвуют все заинтересованные лица, независимо от политических предпочтений. Низкий уровень посещаемости заседаний парламента. Множественность комитетов, искусственность структуры парламента.