Парадигмы миграционной и адаптационной политики Швеции: уроки для России

Курюкин А.Н.

Парадигмы миграционной и адаптационной политики Швеции:

уроки для России в области  геополитики и безопасности

Тема этого исследования находится сегодня, как и последние  два – три десятилетия, в ряду актуальных. Действительно, шведский опыт формирования политики, моделей адаптации и интеграции иммигрантов вызывает сегодня большой интерес со стороны представителей политологии, социологии, правоведения, культурологии, как исследователей, так и практиков. Тем более интересным будет рассмотреть заявленную в этой книге проблему в контексте комплексного анализа предмета, с использованием крупнейших парадигм.

Непосредственно анализируя шведскую модель миграционной и адаптационной политики, применительно вопросам геополитики и безопасности, можно выделить лежащие в ее основе три основных парадигмы: нормативную, утилитарную, и культурную (идеологическую). Истоки нормативной парадигмы не трудно найти в конце 30-х гг. ХХ века. Когда в Швецию стали прибывать первые потоки еврейских беженцев из Германии и других стран Европы, лидеры местных еврейских общин выразили поддержку ограничению предоставления убежища выходцам из центральной и восточной Европы, опасаясь эскалации антисемитских настроений в обществе. У шведского правительства не было, в то время, специальной модели интеграции беженцев в общество, тем более рассчитанной на нее особой организации, Иммигранты должны были решать эту проблему сами. Все это обусловило автогенезис утилитарной парадигмы. При этом ее основой стала нехватка рабочей силы. Тогда иммигранты-беженцы не создавали обществу и власти серьезных проблем. Первоначально отношение к приезжим было холодное. Но вскоре многие из них смогли найти работу на фабриках, в сельском хозяйстве и лесоводстве, заменив десятки тысяч шведских мужчин, которые были призваны в силы национальной обороны.

В послевоенные годы превалирование утилитарного подхода к иммиграции сохранилась. Специальной программы  квот, рассчитанной на привлечение  временных рабочих, чтобы удовлетворить  потребности рынка труда, подобной той, которая была сформулирована, например, в ФРГ и Швейцария, в Швеции по-прежнему не было. Она продолжала рассматривать трудовых мигрантов как своих будущих граждан. В рамках этой модели, шведское правительство тесно сотрудничало с Конфедерацией профсоюзов в деле пополнения рабочей силы. Было достигнуто соглашение, согласно которому импорт дешевой рабочей силы из-за границы допускался лишь при условии повышения на соответствующих должностях заработной платы шведским рабочим и ограничения трудовых прав иммигрантов, включая доступ к пособиям по безработице. Вербовка иностранной рабочей силы допускалась только по согласованию с профсоюзами.¹

Между тем, помимо прямой вербовки иностранной  рабочей силы, которая осуществлялась ведущими шведскими промышленными  компаниями, в 60-х гг. стала возрастать численность иммигрантов прибывавших в Швецию в поиске работы на свой риск и страх. Пока они находила рабочие места – проблемы не существовало. Тем не менее, в 1967 г, в связи с ростом этого потока, в иммиграционное законодательство начали вноситься изменены, ограничивавшие свободный въезд в Швецию трудовых иммигрантов, не располагающих гарантией работодателя о трудоустройстве. Официально свободный въезд для трудовых иммигрантов из нескандинавских стран был закрыт Швецией в 1972 г. Аналогичным образом поступило в это время (в связи с нефтяным кризисом 1973 г.) большинство западноевропейских стран, ссылавшихся в этой связи га угрозу свертывания большинства социальных программ.²

В 50-х – 60-х гг. статус беженца  был в основном идентичен статусу трудового иммигранта. За положение, как беженцев, так и трудовых мигрантов отвечала Национальная Комиссия труда. По мере торможения притока трудовых иммигрантов с этим подходом было покончено. Статус беженца стал рассматриваться как определяющая основ разрешения постоянного пребывания на территории Швеции. Тем самым на передний план вышла нормативная парадигма. Большинство беженцев стали получать право на проживание в Швеции на «гуманитарных основаниях». Это позволило шведскому правительству успокоить либеральных критиков, которые обвиняли его в том, что оно не исполняет обязательства перед ООН. Вместе с тем подобный подход дал власти возможность притормозить финансовые расходы на пребывание в стране излишних иммигрантов, не признавая их подпадающими под действие подписанной Швецией международной Конвенции.³

По мере пресечения свободного притока  новых иммигрантов из соседних стран  их число значительно понизилось. Однако это продлилась не долго. Источником активизации иммиграции стали, в  частности, члены семей беженцев (супруги, дети, и, в некоторых случаях, пожилые родители), которые, согласно сохранившемуся законодательству, все ещё сохраняли право на постоянное место жительства, в порядке воссоединения семей. Масштабы этого воссоединения были достаточно велики и во многом сводили на нет ограничительные инструкции. Это вынудило шведское правительство принять еще одно решение, согласно которому заявки на предоставление политического убежища, поданные в декабре 1989 г. и позднее, будут рассматриваться в строгом соответствии с Женевской конвенцией 1951 г., а гуманитарные основания для предоставления убежища больше использоваться не будут. Такой подход к иммиграционной политике сохраняется в Швеции и по сей день.

Важным элементом нормативной  парадигмы описываемой модели иммиграционной и адаптационной политики является право на получение шведского гражданства. В основе этой системы лежит принцип «Jus sanguinis» («Право крови»), в соответствии с которым дети, родившиеся в Швеции от нешведских родителей, не наделены автоматически правом на шведское гражданство.⁴ Однако, в том случае, если иммигранты и их дети полностью натурализовались, требования этого принципа не являются непреодолимыми. Заявления о натурализации рассматриваются в Комиссии по иммиграции Министерства труда.⁵ Натурализация в Швеции требует пяти лет постоянного проживания на территории страны. Гражданам скандинавских стран для этого необходимо всего два года. Для беженцев и вынужденных переселенцев, подпадающих под условия Конвенции ООН, соответствующий срок составляет четыре года. Законы Швеции не требуют, чтобы потенциальные граждане прошли языковой тест. Вместе с тем они однозначно отказывают в натурализации иммигрантам, которые отбывали на родине наказание по приговору суда за уголовные правонарушения либо просто были приговорены судом.

В наши дни в Швеции термин «иммигрант», в общем и политическом обиходе, обозначает приехавших из-за рубежа на постоянное (или длительное) проживание лиц нескандинавского происхождения. На протяжении многих лет шведские власти использовали термин «второе поколение иммигрантов», применяя его к детям, родившимся в Швеции от родителей, прибывших извне. В этих условиях закономерно поднимается вопрос, сколько времени нужно слыть иммигрантом, чтобы всё-таки стать шведским гражданином.

Сейчас власти, правда, избегают использовать термин «иммигрант», заменяя его  в официальной риторике выражением «мигрирующие лица». Несколько лет  назад была также провозглашена  политика управления культурным разнообразием  в целях противодействия тенденциям социального отчуждения и стереотипизации «образа мигранта». Более жестким стало ранее довольно слабое законодательство, направленное против этнической дискриминации. Пока нет никаких свидетельств, что политика натурализации в Швеции может стать более гибкой. Однако, налицо все признаки того, что уже упомянутое выше традиционное «право крови» может быть дополнено «правом почвы» («Jus soli») с тем, чтобы у детей, родившихся на шведской территории, была возможность получения шведского гражданства.

В последние годы в Швеции начинает применяться статус двойного гражданства. Долгое время публика в Швеции была настроена против него. Преобладало  убеждение, что гражданин должен участвовать в избрании лишь одного, национального законодательного собрания, причем, предпочтительно, в той стране, в которой живет и платит налоги. Однако, в связи с глобализацией эта позиция ослабевает. К тому же, поскольку некоторые страны не позволяют своим гражданам менять гражданство, единственным разумным решением для Швеции было согласие на двойное гражданство. (2001 г.)

Анализируя генезис и развитие культурной (идеологической) парадигмы  необходимо отметить, что вплоть до конца 60-х гг. Швеция не располагала  официальной моделью интеграции иммигрантов в шведское общество. Такой необходимости просто не возникало, так как большинство иммигрантов, будучи выходцами из Финляндии, Норвегии и Дании, представляло соседние страны и этносы, родственные шведскому, Сходство культур и менталитета этих народов облегчало ассимиляцию, а большая потребность в рабочей силе исключала социальные проблемы. Такая ситуация продолжалась до 70-х гг., когда большинство трудовых мигрантов составили выходцы из южной Европы – Югославии и Греции. Разница в менталитете, языковой барьер и многие другие причины поставили официальные круги Швеции перед необходимостью разработки специальной модели социокультурной интеграции.

В 1975 г. шведский парламент подтвердил провозглашенную ранее политику интеграции. К тому времени уже  была выработана особая модель. Она предполагала радикальный отход от прежней либеральной системы интеграции иммигрантов из родственных этносов и провозглашала ориентацию на адаптацию и интеграцию всех иммигрантов на основе базовых принципов равенства, свободы выбора и партнерства. В соответствии с ними, иммигранты, проживающие в Швеции длительное время, должны были пользоваться теми же правами, включая доступ к системе социального обеспечения, что и шведские граждане, Они могли самостоятельно решать, хотят ли ассимилироваться или проживать в Швеции сохраняя родной социальный уклад и культуру. В дальнейшем предполагалось гарантировать детям иммигрантов государственную языковую поддержку.

Провозглашение принципа партнерства  предусматривало, наряду со всем прочим, предоставление иммигрантам избирательных прав на местном уровне. Вместе с тем оно предполагало, что, вне зависимости от предпочтений иммигрантов, их поведение и действия не должны вступать в противоречия со шведскими общественными ценностями и нормами.⁶

К тому времени, когда эта модель стала реализовываться наиболее активно, трудовая иммиграция из нескандинавских стран практически прекратилась. В роли беженцев стали выступать, главным образом, выходцы из развивающихся стран. Поэтому, программы интеграции, основанные на принципах, изложенных выше, столкнулись с серьезными организационными проблемами и, прежде всего, с нехваткой специалистов, знающих ситуацию в районах исхода, и переводчиков. а позже и преподавателей шведского языка.

Органом, регулирующим иммиграцию, в этой системе было с момента своего образования в 1974 г. Министерство труда, До середины 80-х гг., в условиях доминирования трудовой миграции, ведущим подразделением этого министерства, занимавшимся иммигрантами, была Комиссия по рабочей силе. В 1985, в связи с изменением обстоятельств, был образован специальный орган - Комиссия по иммиграции. Именно ей и выпало на долю реализовывать амбициозную комплексную программу социальной и культурной интеграции иммигрантов. Узловыми компонентами ее деятельности стало организация обучения шведскому языку, профессиональная подготовка, территориальное распределение мигрантов, обеспечение муниципальной ответственности за осуществление программ интеграции на местах. Муниципалитетам выделялись на это государственные, субсидии в зависимости от числа беженцев, которых они согласились принять.⁷

Успехом эта программа  не увенчалась. Причиной этому стали  высокий уровень безработицы, поразившей экономику Швеции во второй половине 80-х гг., высокие размеры расходов на выполнение социальных обязательств по отношению к иммигрантам, возрастание численности беженцев с Ближнего Востока, Африки и Азии, привлеченных высоким уровнем жизни, обеспечиваемым Швецией иммигрантам. При этом главный результат программы оказался парадоксальным. В выигрыше оказались муниципалитеты, которые, желая получать повышенные государственные субсидии, предоставляли завышенные цифры возможного приёма иммигрантов. А тех из них, кто селился на отведенной им территории, искусственно задерживании на местах поселения, чтобы сохранить размеры субсидий. Для этого использовались все средства, вплоть до давления местной полиции. В 1990-х программа интеграции беженцев была пересмотрена. Иммигрантам было разрешено самостоятельно решать - где они хотели бы жить. Соответственно возросло давление на крупные города с их ёмкими рынками труда.

Сегодня, основные принципы модели интеграции 1975 г. все еще применяются. Несколько изменилась лишь используемая терминология. Введенное в 90-х понятие  разнообразия и принятие концепции мультикультурализма, привели к новому пониманию сущности интеграции, которая уже рассматривается не как простое вхождения иммигрантов в шведское общество, но и как процесс взаимного урегулирования отношений и адаптации друг к другу иммигрирующих меньшинств и главенствующего шведского этноса.⁸

«Шведская модель» адаптации  иммигрантов существует и развивается  ныне в глобализирующемся мире. Естественно, что её базовым ценностям противостоят свойственные этому миру отчуждение и сегрегация.⁹ Исходя их этого, многие практики считают, что главным компонентом модели интеграции должны стать укоренения иммигрантов по месту жительства и превращение их в полноправных граждан там, где существуют условия для их жизнедеятельности и социальной практики. Главным барьером на этом пути выступает стереотипное восприятие действительности, свойственное некоторым группам иммигрантов, которые однозначно интерпретируются окружающими как угроза для местности, где они компактно проживают.

Источником таких представлений  является, с одной стороны, традиционная шведская моноэтничность, а с другой - растиражированный «образ врага» и возводимая на нем политика безопасности. При этом, на практике, такой подход порождает взаимную изоляцию и сегрегацию, которые, в свою очередь, выступают как главные причины, побуждающие иммигрантов не налаживать связей с обществом, в которое они оказались. Таким образом, предлагаемая позиция порождает эффект обратный ожидаемому.