Особенности Российского федерализма

тенденции, самая опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения

в жизнь на всей территории России положений Конституции и других

федеральных законов. Поскольку регионы  фактически неравны, различны их

требования к центру, что, в свою очередь, сказывается на содержании

договоров о разграничении предметов  ведения.

Конституция не определила место договорного  процесса в формировании основ

федерализма, не содержит норм о порядке  введения в действие таких

договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила

распределения или перераспределения  бюджетных и налоговых средств, размер

процентной ставки, что не предусмотрено  федеральными законами. Тем самым

оно вторгается в компетенцию законодательной  власти. Поскольку основным

предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета  и

налогов, законодательное регулирование  которых находится в исключительной

компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный закон,

определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между

Федерацией и ее субъектом и  порядок делегирования полномочий, или следует

отдельным законом утверждать договор  с каждым конкретным субъектом.

Кроме того, зафиксированное в Конституции  равноправие субъектов Федерации

можно толковать следующим образом: если один субъект тем или иным способом

расширил свои права, то остальные "копируют" его автоматически. К счастью,

это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и норм права в том,

что они действуют независимо от желания государственных и политических

деятелей. Сложившаяся же практика дает основания безусловное действие

правовых норм поставить в зависимость  от влиятельности региональных

лидеров.

Автономные области (округа) используют форму закона и договора, чтобы

урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на

Москву автономий породил новую  проблему - что делать с их пребыванием  в

краях и областях, с которыми экономика  и социально-культурная сфера

автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных

округов из десяти остались в составе  краев и областей (Чукотский автономный

округ выведен из Магаданской области  в июне 1992 г. после подписания

Федеративного договора). Но это сделало  противоречивым их статус: с одной

стороны, они равноправны с соответствующим  краем (областью), с другой -

входят в него.

Как должны строиться отношения  в треугольнике "автономный округ - край

(область) - федеральный центр"? Появились  политики, которые стали

добиваться обособления автономных округов от краев (областей). Они

игнорируют тот факт, что цель образования национальных округов  заключалась

в том, чтобы помочь развитию малых  народов. Их не останавливает и то, что

такое обособление противоречит экономическим  интересам и округа, и края.

Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все

очевиднее становилась бесперспективность откровенно сепаратистских или

дезинтеграционных проектов. Поэтому  местные лидеры стали добиваться не

полного отделения, а лишь обособления  округов и расширения их полномочий в рамках области.

Аналитики считают, что ни решения  Конституционного Суда, ни заключенные

договоры о разграничении предметов  ведения и полномочий между властями

Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов.

Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил

бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов

Федерации и необходимости учета  особенностей и конкретных интересов  каждого

из них.

В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного

субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы

должны решаться принятием соответствующих  общих законов, а также в ходе

рассмотрения и утверждения  бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или

заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-

первых, указать случаи, когда договор  после его заключения должен

представляться вместе с сопровождающими  соглашениями в Госдуму на

ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального

закона над договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно  проанализировать подписанные договоры

относительно:

    . регулирования ими более  широкого круга вопросов, чем  разграничение

      полномочий между  федеральными и региональными  органами власти -

      частичное установление  статуса субъекта, расширение установленного

      Конституцией перечня  предметов совместного ведения  или прямое

      перераспределение  предметов ведения и полномочий между РФ и ее

      субъектом, определение  состава и размера доходов,  поступающих в бюджет

      субъекта или местные  бюджеты, порядок финансирования  федеральных

      расходов на территории  субъекта, определение юридической  силы

      нормативных правовых актов;

    . разграничения полномочий  органов по предметам не совместного  ведения

      Федерации и ее  субъектов, а исключительного  ведения РФ - международные

      отношения, разграничение  полномочий в сфере таможни,  возложение на

      суды обязанности применять тот или иной нормативный правовой акт;

    . разграничения полномочий  по предметам совместного ведения,  которые уже урегулированы федеральными законами.

 

 

3. Суверенитет РФ

 

 

Со времени своего основания  в 1917 г. Российская Федерация формально никогда не утрачивала своего суверенитета. Она признавалась суверенным государством всеми действующими на ее территории советскими конституциями, как союзными, так и республиканскими. Однако этот суверенитет носил лишь потенциальный характер. Он мог быть реализован только в случае выхода России из состава Союза ССР.

 

Значительным шагом на пути обеспечения  подлинного суверенитета Российской Федерации  явилась Декларация "О государственном  суверенитете Российской Советской  Федеративной Социалистической Республики", принятая 12 июня 1990 г. первым Съездом народных депутатов РСФСР. Выражая волю народов России, Декларация провозгласила государственный суверенитет РСФСР на всей территории и заявила о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

 

Декларация характеризует Россию как суверенное государство, созданное  исторически объединившимися в  нем народами. В ней подчеркивается, что суверенитет РСФСР - единственное и необходимое условие существования  государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции, что он провозглашается во имя высших целей - обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу - на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах.

 

Впервые носителем суверенитета и  источником государственной власти в России признается ее многонациональный  народ и закрепляется его право  непосредственно осуществлять государственную власть.

 

Декларация предусматривает политические, экономические и правовые гарантии суверенитета России. Они включают полноту власти Федерации при  решении всех вопросов государственной  и общественной жизни, за исключением  тех, которые ею добровольно были переданы в ведение Союза ССР; верховенство Конституции Федерации и других ее законов на всей территории; исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; полномочное представительство в России в других союзных республиках и зарубежных странах; право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР; невозможность изменения территории России без волеизъявления народа, выраженного путем референдума; право свободного выхода из СССР.

 

В Декларации указывается, что она  является основой для разработки новой Конституции России и совершенствования  республиканского законодательства.

 

В целях защиты экономической основы суверенитета Российской Федерации  и руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете, 31 октября 1990 г. Верховный Совет принял Закон "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР".

 

Согласно этому Закону земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных  камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории России, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны России, а также образующиеся в реках России запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности являются национальным богатством народов России. Порядок и условия владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются законодательством России и республик, входящих в ее состав.

 

В Законе указывается, что расположенные  на территории России объекты государственной  собственности, включая имущество государственных предприятий, учреждений, организаций союзного подчинения, их основные производственные и непроизводственные фонды или иные общесоюзные фонды, имущество, находящееся в управлении общесоюзных органов, является собственностью России.

 

Закон установил, что преобразование расположенных на территории России государственных предприятий союзного подчинения в акционерные общества, перевод в иные формы собственности  осуществляется исключительно на условиях и в порядке, предусмотренных  законодательством России, и что до принятия законов о собственности и приватизации не подлежат исполнению на территории Республики любые акты органов государственной власти и управления СССР, связанные с изъятием материальных, финансовых, валютных и денежных ценностей, другого имущества, принадлежащего гражданам, трудовым коллективам, общественным организациям и иным собственникам, за исключением случаев, установленных законодательством России.

 

Закон признает недействительными  внешнеэкономические союзные, союзно-республиканские и межреспубликанские сделки в отношении находящихся на территории России ресурсов и фондов, заключенные без согласия Республики.

 

Закон предоставляет Правительству  России исключительное право: определять порядок лицензирования и квотирования товаров и услуг, ввозимых или вывозимых с территории России; на определение таможенных пошлин по экспортно-импортным операциям участников внешнеэкономической деятельности, находящихся под юрисдикцией России; на регистрацию участников внешнеэкономической деятельности, имеющих юридические адреса на территории Федерации; на аккредитацию иностранных фирм, банков и других организаций, имеющих свои офисы на территории России; на частотное присвоение на территории России в виде лицензирования.

 

Закон установил, что Российская Федерация не несет обязательств по общесоюзным кредитам, соглашениям и сделкам в отношении указанных в нем ресурсов и фондов, заключенным без согласования с соответствующими органами Федерации.

 

Основные идеи Декларации и Закона получили отражение в действующей Конституции РФ. Так, в ст. 3 устанавливается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; в ст. 4 - что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, а Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.