Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского БАО в единый субъект: политологический анализ

1.3.1. Проведение Референдума

 

Референдум — форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба. Референдум — это один из способов участия общественности в принятии решений, важных для государства и для каждого отдельного гражданина. Принятое человеком решение влияет на результат процедуры и должно быть подкреплено осведомлённостью (информированностью) по данному вопросу. Это решение имеет силу закона, а иногда и большую силу, чем обычный закон парламента (считается, что решение, принятое путем референдума, не следует отменять обыкновенным законом), или важного постановления местного самоуправления [8].

 

В отличие от выборов при референдуме  объектом является не кандидат или  список кандидатов на определенную должность, а определенный вопрос, по которому проводится референдум - закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, какая-либо проблема, касающаяся международного статуса соответствующей страны, внутриполитическая проблема. В разрезе данной работы объектом референдума является законопроект по объединению субъектов РФ.

Референдум  дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования.

Определение итогов референдума является очень  важной процедурой. Как правило, референдум признается состоявшимся, если в нем  приняло участие большинство  зарегистрированных избирателей, а  решение считается принятым, если большинство из них (50% плюс один голос) положительно ответили на предлагаемый вопрос. Референдум будет признан состоявшимся, если к избирательным урнам придут более 50% жителей обоих регионов. А для объединения в один регион необходимо, чтобы эту инициативу одобрили более половины жителей, принявших участие в голосовании.

Если  жители обоих регионов выскажутся за объединение, то это решение должно быть закреплено в законе об образования  нового субъекта, который принимается  Госдумой и подписывается президентом  РФ[8].

2. Бюджетное финансирование объединений

 

Процесс объединения стимулировался по правилу «кнута и пряника»: помимо политического давления стимулировался дополнительными перечислениями из федерального бюджета в бюджеты  объединяемых регионов.

Дело в том, что экономическая  поддержка наименее развитых территорий является функцией федеральных (центральных) властей. Однако, можно переложить эту функцию и на «материнские» регионы, но при условии адекватного, стабильного и прозрачного финансирования из федерального бюджета на эти цели. Если такое условие не соблюдается, «материнские» регионы не заинтересованы в объединении, т. к. они вынуждены перераспределять собственные финансовые ресурсы на помощь слаборазвитым округам при дефиците средств на развитие своей территории. Автономные округа также не были заинтересованы в объединении, т. к. они получали значительные средства из федерального бюджета и нередко имели более высокую бюджетную обеспеченность, чем «материнские» территории.

Попытка продавить процесс объединения  привела к усилению административного  торга между центром и «материнскими» регионами. Следствием стала «плата за объединение» — временный рост расходов федерального бюджета на эти  цели. Были приняты решения о сохранении дотаций из Федерального фонда поддержки  регионов (ФФПР) всем объединяющимся субъектам  на период трех лет.

Можно выделить три основных канала финансирования:

1. дотации на сбалансированность бюджетов субъектов РФ

Выделяются  по непрозрачным критериям без использования  формализованных методов и чаще всего используются для «политических» выплат.

2. федеральная адресная инвестпрограмма (ФАИП)

Средства, которые в наибольших объемах получали Красноярский край, Иркутская область и Корякский АО.

3. другие виды трансфертов

Средства на реализацию ФЦП, субсидии на непрограммные инвестиции, прочие субвенции [1, 14].

Все они  были привязаны к периоду  объединения или становились  дополнительным источником финансирования после укрупнения.

Помощь сложносоставным субъектам федерации рассчитывается совокупно, трансферты поступают сначала в областной бюджет, а потом в виде субвенций - в окружной.

4. Объединение Иркутской области с Усть-Ордынским  БАО

1. История объединения

 

В июне 2003 года в поселке Усть-Ордынский  прошел IV Съезд бурятского народа, на котором присутствовало свыше сотни  делегатов из республики Бурятия, Агинского, Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, Иркутской и Читинской  областей, представители бурятских  национальных обществ из других регионов и Москвы. После обсуждения вопроса  об объединении Иркутской области  и УОБАО было принято обращение  к Президенту и Правительству  РФ, федеральным и региональным органам  власти с требованием «решительно  пресечь попытки дестабилизировать  ситуацию в регионе, твердо гарантировать  право бурятского народа на сохранение государственного статуса Усть-Ордынского округа». По мнению большинства делегатов, объединение с Иркутской областью означает ликвидацию УОБАО, а значит отток и ассимиляцию коренного  населения, что угрожает исчезновением  всему западно-бурятскому субэтносу[1,с.66].

Данное решение вызвало неодобрение  в Москве.  Аргументом было заявление, что политика страны направлена на то, чтобы добиться самодостаточности субъектов, а УОБАО не имеет для этого возможностей. Промышленность в округе не развита, экономического бума не ожидается. Высока вероятность, что объем трансфертов из года в год будут сокращаться. Таким образом, для Усть-Орды открыто прозвучал аргумент - федеральные деньги в обмен на подчинение Центру.

В ответ летом 2003 года округ инициировал  независимую экспертизу проекта  объединения, обратившись к специалистам, не связанным ни с областью, ни с округом. Экспертную группу возглавил Евгений Примаков, а правовую оценку объединения должен был дать ректор Московской государственной юридической академии Олег Кутафин. Результаты экспертизы повлияли на позицию элит округа, поскольку в марте 2004 года глава окружной администрации В. Малеев высказался за проведение объединительного референдума в течение 2004 года. В апреле 2004 года Комитет по законодательству о государственном строительстве и местном самоуправлении рекомендовал сессии законодательного собрания области выступить с инициативой об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Но Усть-Орда встретила новое «наступление» прохладно. Причиной выступала потеря федеральных денег, особого статуса в составе нового субъекта, а так же требование сохранения этнотерриториального статуса Усть-Орды как условия выживания этноса. Иркутская администрация обещала выполнить эти требования в части сохранения особого статуса округа, социальных и этнокультурных программ, создания региональной национально-культурной автономии, общего административного, культурного и экономического пространства для всех бурят, живущих в области. Вкупе с административным «шантажом» Усть-Орды, способствовали активизации объединительного процесса, и уже в декабре 2006 года Владимир Путин дал официальное согласие на инициативу властей Прибайкалья. 16 апреля 2006 проведены референдумы Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении. 89,77 % принявших участие в референдуме Иркутской области и 97,79 % принявших участие в референдуме Усть-Ордынского Бурятского автономного округа проголосовали за объединение (особенностями этих референдумов были необычайно высокая активность избирателей и высокий процент досрочного голосования, видимый по итоговым данным). Согласно законопроекту об образовании нового субъекта Российской Федерации, внесенному Президентом России и одобренному Государственной Думой, объединение вступило в силу 1 января 2008 года [1, с. 68].

2. Референдум  объединения Иркутской области  и Усть-Ордынского БАО

 

  Вопрос об объединении двух  субъектов муссировался достаточно  давно, практически Иркутская  область отреагировала уже на  первые сигналы, посланные Москвой.  Председатель Законодательного  собрания Сергей Шишкин призывал  поторопиться, чтобы быть первыми.  Это, по его мнению, обеспечивало  особый подход и наибольшие  преференции. «На сегодняшний  день округ получает из федерального  бюджета около 3 млрд. рублей, область — около 1,5 млрд., а вот объединенный субъект может претендовать на 7 млрд. рублей в течение 10 лет».

Но  в 2002 году объединительный референдум провести не удалось, не только из-за спешки и неготовности властей, но и из-за проводившейся переписи населения, во время которой, как известно, нельзя менять административные границы.

Референдум  по объединению Иркутской области  и Усть-Ордынского Бурятского автономного  округа состоялся 16 апреля 2006 года.

Как известно, иркутянам и жителям  УОБАО предстояло ответить на вопрос: "Согласны ли вы, чтобы Иркутская  область и Усть-Ордынский Бурятский  автономный округ объединились в  новый субъект РФ – Иркутскую  область, в составе которого Усть-Ордынский  Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом нового субъекта РФ в соответствии с законодательством РФ?" Если жители области и округа проголосуют «за», то с 1 января 2008 года на карте России появится новый субъект Федерации со старым названием – Иркутская область.

По  итогам референдума население высказалось за то, чтобы новый субъект назывался Иркутской областью, а округ в его составе стал административно- территориальной единицей с особым статусом.

В области проголосовало 56,8% из 1,7 млн. зарегистрированных избирателей. Усть-Орда продемонстрировала, куда большую гражданскую сознательность. Порог явки в округе был преодолен на два часа раньше, и процент явившихся оказался куда выше – 70%.

На  карте страны новый субъект появился 1 января 2008 года [1, c.65-71].

1.4.3. Закона о создании нового субъекта

 

17 декабря 2001 был принят № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации». В нем определена и достаточно четко прописана процедура объединения, установлены соответствующие условия. На основе этого закона 11 октября 2005 года законодательные органы двух субъектов Федерации приняли и направили обращение о намерении объединения президенту РФ. В декабре 2006 года Владимир Путин дал официальное согласие на инициативу властей Прибайкалья. Далее процедура предусматривала проведение референдума на территориях обоих субъектов. Референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа состоялся 16 апреля 2006 года. По итогам референдума население высказалось за то, чтобы новый субъект назывался Иркутской областью, а округ в его составе стал административно- территориальной единицей с особым статусом. Результаты референдума далее передались президенту РФ. После этого был подготовлен проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта. Проект закона внесен президентом на рассмотрение Госдумы. Закон был одобрен Государственной Думой 15 декабря 2006 года, одобрен Советом Федерации 22 декабря 2006 года. В законе были прописаны положения, определяющие наименование, статус и границы субъекта, положение о прекращении существования заинтересованных субъектов. Федеральный конституционный закон был принят 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа". Согласно законопроекту об образовании нового субъекта Российской Федерации, внесенному Президентом России и одобренному Государственной Думой, объединение вступило в силу 1 января 2008 года [1, c.65-71].

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Критика процесса объединения Иркутской области и Усть-Ордынского БАО

 

 

Как уже было сказано ранее, объединение  может быть эффективным механизмом региональной политики, нацеленной на смягчение социально-экономического неравенства, если соблюдаются два  базовых принципа:

1. «материнские» территории способны быть «локомотивами» развития: уровень их социально-экономического развития значительно выше, а региональные власти способны реализовать эффективную модель интеграции и модернизации;
2. сами автономные округа не способны преодолеть экономическое отставание, политика их властей пассивна.

Объединение Иркутской области с Усть-Ордынским  Бурятским АО в целом отвечает обоим условиям. Во-первых, это слияние  с более сильным регионом (хотя Иркутская область не входит в  число регионов-«доноров» и имеет множество собственных проблем). Во- вторых, промышленность в округе не развита, экономического бума не ожидается. Высока вероятность, что объем трансфертов из года в год будут сокращаться.

 

Проблема объединения за последние годы становится все более актуальной и крайне значима для бурятской общественности. В данном разделе анализируется соответствие деятельности органов федерального и регионального управления задачам, поставленным в связи с объединением Иркутской области и Усть-Ордынского БАО. Так же, в данном разделе производится анализ реальной политической ситуации в Иркутской области в качестве нового субъекта Федерации, на основании которого сделаны выводы об эффективности  программы объединения субъектов федераций в рамках Иркутской области. Эффективность объединительных процессов лучше всего показывает сравнение показателей до и после объединения, анализ поставленных и целей и полученных результатов.

1. Социально-экономическое  положение

 

Пункт 2 статьи Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ  закрепляет положение о том. Что  образование нового субъекта Российской Федерации осуществляется в целях  ускорения социально-экономического развития Иркутской области и  Усть-Ордынского БАО, а так же повышения  уровня жизни населения указанных субъектов Российской Федерации.

Социально-экономическое  положение Усть-Ордынского БАО улучшается. Доля населения, имеющего денежные доходы ниже величины прожиточного минимума, в области и округе устойчиво сокращается. В 2007 году она составляла 29,2% (в округе - более 80%), в 2010 году -18,5% и 54,4 % соответственно.