Местное управление и самоуправление Эстонии

Правовую основу местного управления и самоуправления Эстонии составляют следующие нормативно-правовые акты:

• Конституция;
• Закон о местном самоуправлении;
• Законом о выборах в местные органы самоуправления
• Закон о бюджете городов и волостей;
• Закон об объединении  единиц местного самоуправления;
• Закон об административно-территориальном устройстве Эстонии;
• Закон о местном налогообложении.

В Конституции Эстонской Республики отведен целый раздел (7 статей) под местное самоуправление, в котором отражены основные положения: 

 

 

 

 

•  
  В Законе о местном самоуправлении выделяются следующие принципы местного самоуправления:

1) самостоятельное и окончательное решение вопросов местной жизни и ее устройство;

2) обеспечение в обязательном порядке законных прав и свобод каждого человека в волости и городе;

3) соблюдение законов при выполнении своих задач и обязанностей;

4)право населения волости и города на участие в осуществлении местного самоуправления;

5) ответственность за  выполнение своих задач;

6) гласность деятельности;

7) оказание общественных услуг на наиболее выгодных условиях.

 В  законе также определяются гарантии  самостоятельности местного самоуправления:

• распределение функций между государством и местным самоуправлением;

• стабильные доходы;

• законодательная основа;

• право единиц самоуправления на образование союзов и совместных учреждений и международное сотрудничество;

• надзор и контроль за деятельностью единицы местного самоуправления;

• политические гарантии местного самоуправления.

Цели и сущность местного самоуправления – самостоятельное решение вопросов местной жизни местной общиной, – а также другие важные положения, касающиеся местного самоуправления, установлены в конституции 1992 г. и нескольких законах. Наиболее важный из них – Закон об организации местного самоуправления, принятый в 1993 г., – устанавливает, что местное самоуправление как демократически сформированный орган власти имеет право, способность и обязанность самостоятельно организовывать местную жизнь и руководить ею на основании законов, исходя при этом из обоснованных потребностей и интересов жителей, а также учитывая специфику развития волости или города.

 
Волость подразделяется на населенные пункты, которыми являются деревни, сельские поселки, городские поселки и внутриволостные города. Город может подразделяться на районы.

Схема МУСУ

 

Сегодня в Эстонии 227 местных самоуправлений, в каждом самоуправлении имеется представительный орган власти, называемый собранием (советом) (эст. volikogu), который избирается постоянными жителями самоуправления на четырёхлетний период в ходе свободных, прямых, всеобщих и единообразных выборов при тайном голосовании. Характерной особенностью местных выборов в Эстонии, по сравнению с парламентскими, является то, что право голоса на них зависит не от наличия гражданства Эстонии, а от факта постоянного проживания на территории муниципалитета не менее 5 лет. Участвовать в голосовании имеют право все постоянные жители данного местного самоуправления, достигшие 18 лет (включая лиц без гражданства и граждан других государств). Выставлять свои кандидатуры могут, однако, только граждане Эстонии или граждане любой другой страны, входящей в Европейский Союз. Избранными не могут быть кадровые военнослужащие, а также лица, осуждённые судом за совершение преступления и находящиеся в местах лишения свободы (последние не могут также и принимать участие в голосовании).

Количество членов местного собрания колеблется в зависимости от количества жителей. Городское собрание Таллинна насчитывает 79 членов (максимум). Минимальным количеством членов собрания является 7 человек. Руководство работой местного собрания осуществляет избираемый его членами председатель (эст. volikogu esimees), который ведёт заседания, осуществляет представительские функции и подписывает принимаемые советом нормативные акты.

В эстонских советах самоуправлений подавляющее большинство уполномоченных являются членами партии или местного избирательного союза, вследствие чего они действуют, в основном, исходя из принципов программы партии. Деятельность совета концентрируется преимущественно на обсуждении стратегических вопросов и вынесении решений. Такое разделение власти позволяет совету частично передавать право принимать решения городской или волостной управе, утверждаемой советом.

В определенных сферах закон предоставляет исключительную компетенцию совету – так, в исключительную компетенцию совета входит бюджет волости или города и местные налоги, прием местных правотворческих актов, введение правовых актов, организующих работу управы и совета, выражение недоверия местной управе и пр. При подготовке проектов правовых актов совет во многом опирается на предварительную работу, проделанную его комиссиями и управой. Также посредством различных каналов, в том числе фракций совета, совет осуществляет надзор за деятельностью городских или волостных управ. Совет может формировать постоянные и временные комиссии. Единственной обязательной постоянной комиссией является ревизионная комиссия, основная задача которой – контроль над деятельностью управы. Председатели и вице-председатели комиссий выбираются из числа членов совета, однако членами комиссий совета могут быть и не входящие в совет местные жители или эксперты – лишь в случае ревизионной комиссии все ее члены должны входить в совет.

Совет назначает на должность волостного старейшину или мэра города – как правило, это руководящая фигура партии или избирательного союза, набравшая на выборах в совет большинство голосов, однако назначение может происходить и на основании открытого конкурса. По его предложению назначаются на должность члены волостной или городской управы, которыми могут быть как чиновники, так и не являющиеся чиновниками члены управы (например, местные частные предприниматели).

Наряду с собранием, в каждом местом самоуправлении имеется также и исполнительный орган власти — управа (эст. valitsus). Во главе управы стоит либо мэр (эст. linnapea) — в городах, либо волостной старейшина (эст. vallavanem) — в волостях, которые назначаются собранием на срок до четырёх лет (досрочное смещение с должности возможно по решению собрания). По причине того, что члены управы подотчетны совету, они не могут одновременно являться членами совета. Однако в самоуправлениях Эстонии членами управ зачастую являются высшие чиновники самоуправления.

Глава управы представляет собранию муниципалитета на утверждение кандидатов на должности членов управы, организует работу управы, подготавливает и ведёт её заседания, издаёт приказы для организации работы управы и подведомственных ей органов и учреждений, подписывает распоряжения и постановления управы, а также выполняет представительские функции. Мэры и волостные старейшины не могут одновременно занимать какую-либо иную государственную или муниципальную должность или входить в совет коммерческой компании с муниципальным участием.

!Муниципалитет может включать в себя один или несколько населённых пунктов. Крупные самоуправления могут быть подразделены на городские (эст. linnaosa) или волостные районы (эст. osavald), имеющие свои управы с ограниченными полномочиями. Глава управы такого района назначается и увольняется управой муниципалитета по представлению мэра или волостного старейшины. Так, город Таллин состоит из 8 городских районов: Хааберсти, Кесклинн, Кристийне, Ласнамяэ, Мустамяэ, Нымме, Пирита, Пыхья-Таллинн.

Волости и города имеют одинаковый правовой статус. Самоуправления автономны в своей деятельности и административно не зависят от центральной власти, за исключением случаев, когда деятельность самоуправления противоречит действующим законам. Законность деятельности и решений самоуправлений могут оспорить в суде не только уездный старейшина или канцлер права, но и сами граждане.

Муниципалитеты различаются по размеру от Таллина с более чем 400 000 человек населения до Рухну всего с 60 жителями. Свыше двух третей самоуправлений имеют население по 3 000 человек, поэтому многие из них сотрудничают с целью выполнения хозяйственных и административных функций.

Помимо местных самоуправлений, административными единицами также являются уезды, руководят которыми государственные учреждения – уездные управы. Государственные функции на местах осуществляют также уездные или региональные местные административные единицы государства – управляемые министерствами государственные учреждения, например, департаменты и инспекции.

Полномочия муниципалитетов

Согласно конституции, местные самоуправления решают автономно в рамках законов все вопросы местной жизни. К их компетенции, в частности, относятся:

• организация оказания социальной помощи, социальных услуг, ухода за престарелыми и работы с молодёжью на территории муниципалитета;
• жилищное и коммунальное хозяйство;
• водоснабжение и канализация, организация уборки и поддержания чистоты, вывоз мусора и отходов;
• местный общественный транспорт;
• городское планирование (установление общих и детальных планировок), содержание в порядке дорог.

Вышеперечисленные полномочия осуществляются в том объёме, в котором они не переданы законом в ведение других органов.

Также в обязанности самоуправлений входит содержание находящихся в их собственности дошкольных детских учреждений, школ, гимназий, кружков по интересам, библиотек, музеев, спортивных баз, домов призрения и учреждений здравоохранения, установление правил содержания домашних кошек и собак, установление правил поведения в общественных местах.

Местные самоуправления могут формировать структуры, осуществляющие контроль за общественным порядком и исполнением нормативных актов местного самоуправления (например, муниципальная полиция Таллинна).

Муниципалитеты в Эстонии имеют собственный бюджет и право устанавливать некоторые местные налоги и сборы (например, налог на рекламу, на закрытие улиц и дорог, на домашних животных, на развлекательные заведения и мероприятия, плату за парковку и т. п.).

Представители местных самоуправлений могут также участвовать в выборах Президента Республики в качестве членов коллегии выборщиков.

Автономия местных самоуправлений

Согласно судебной практике Государственного суда, принцип автономии муниципалитетов от государственной власти подразумевает, прежде всего, право самостоятельно решать и организовывать на местном уровне все местные вопросы (т. н. «право самоорганизации местных самоуправлений»). Это, в частности, подразумевает, что для местных самоуправлений должно быть обеспечено достаточное финансирование для исполнения своих функций, равно как и возможность членов местных собраний принимать решения самостоятельно, вне зависимости от центральной государственной власти, ставя на первое место, прежде всего, интересы местной общины (при необходимости, даже входя в противоречие с органами государственной власти). Исходя из принципа местной автономии, суд аннулировал в 2005 году введённый ранее государством запрет на создание местных избирательных союзов.

Законодательство Эстонии устанавливает также и механизм защиты автономии местных самоуправлений — в случае, если, по мнению муниципалитета, какой-либо закон или постановление министра или правительства нарушают конституционные гарантии местного самоуправления, то данный муниципалитет имеет право обратиться напрямую в Государственный суд с ходатайством о признании такого акта неконституционным. Также конституция запрещает изменять границы муниципалитетов, не заслушав предварительно мнения соответствующего муниципалитета.

Правопорядок Эстонии не предусматривает применения на местном уровне наряду с демократией участия прямой демократии посредством объединяющих референдумов, однако в вопросах местной жизни можно проводить всенародные опросы, возможны и другие формы народной инициативы.

Отношения местных самоуправлений с другими самоуправлениями, государством и жителями

​Для выражения, представления и защиты общих интересов и выполнения общих задач местные самоуправления могут действовать сообща, уполномочить одно самоуправление выполнять какие-либо функции за всех или образовать для этого союзы и объединения единиц самоуправлений. В качестве формы сотрудничества также используется создание общих учреждений (коммерческих организаций и фондов) и вербовка специалистов общего профиля. В разных регионах Эстонии сотрудничество самоуправлений развито в большей или меньшей степени, однако по сравнению с Северными странами это не очень распространенное явление. В организации сотрудничества местных самоуправлений важную роль играют союзы, объединяющие их. Во всех 15 уездах самоуправления сосредоточены в уездных союзах самоуправлений. В Эстонии действуют два общегосударственных союза – Эстонский союз городов и Эстонский союз самоуправлений. И все же около пятой части, или 41 самоуправление, не входит ни в один союз.

​Сотрудничество между государством и местными самоуправлениями происходит как установленными в правовых актах способами, так и согласно неформально сложившимся традициям. Например, согласно закону, волостной или городской совет и союз единиц местного самоуправления вправе делать Правительству Республики предложения по принятию или изменению правовых актов; консультироваться с местными органами власти в планировании и решении всех вопросов, непосредственно касающихся их, и при выделении денежных средств, перераспределяемых самоуправлениям. Также автор проекта, затрагивающего общие интересы местных самоуправлений, перед подачей проекта правительству обязан согласовать проект с общегосударственными союзами местных самоуправлений. Согласно доброй традиции, при разработке правовых актов или прочих методов, касающихся местных самоуправлений, союзы самоуправлений привлекаются к процессу на возможно более ранней стадии разработки проекта.