Местное самоуправление в реформировании публичной власти

Возникшие в процессе реформирования местного самоуправления проблемы явились результатом, во-первых, «незнания России», т.е. отрывом реформаторов от реальной жизни российских регионов и муниципалитетов, а во-вторых, результатом неких общих представлений и идеологических догм, не прошедших проверку временем. Вот некоторые мифологические позиции идеологов муниципальной реформы, которые стали препятствиями на пути развития института местного самоуправления.

1). Для того чтобы сформировать  концептуально новую систему  местного самоуправления необходимо кардинально поменять законодательную основу.

В результате ФЗ-131 не исполняется  и нарушается так же, как и его  «предшественник» - Федеральный закон 1995 года с тем же названием. Так, в  регионах, провозгласивших полный переход  на новую систему организации  муниципального управления с 2006 года, органы местного самоуправления поселений  решают отнюдь не все вопросы местного значения, установленные для них федеральным законодателем. На основе соглашений, содержащих значительные нарушения, многие полномочия «добровольно-принудительно» передаются муниципальным районам. Примечательно, что изначально заложенная в концепцию реформы идеология единообразия выстраивания муниципалитетов, невзирая на историческое, экономическое и культурологическое разнообразие отдельных территорий, распространилась и на соглашения о передаче полномочий: вместо того, чтобы быть инструментом дифференциации подходов к полномочиям органов местного самоуправления, соглашения стали механизмом дальнейшей унификации.

Самое же главное, что большинство  из почти 19 000 сформированных сельских поселений продолжают финансироваться  по сметному принципу, передав финансовые полномочия по формированию и исполнению бюджета районной власти. В результате поселения сохраняют статус квази - или субмуниципальной структур, какими они были в дореформенный период. Ведь одним из основных критериев полноценного статуса муниципального образования является наличие самостоятельного местного бюджета, как политического документа, утвержденного представительным органом местного самоуправления с учетом мнений местного сообщества по поводу местного развития и приоритетных направлений расходования бюджетных средств.

2). Необходимо законом  четко разграничить полномочия  между всеми уровнями публичной  власти, чтобы у каждого уровня  раз и навсегда появились свои функции и своя зона ответственности.

При попытке реализовать  этот миф, идеологи реформы фактически взяли на себя смелость разработать  идеальную и, главное, статичную  модель установления компетенции органов  публичной власти. Такая попытка  втиснуть всё многообразие жизнеустройства муниципалитетов в жесткие рамки разграничения полномочий органов власти потерпела полное фиаско: оба закона о публичной власти с момента принятия в 2003 году, корректировались более двух десятков раз. Их целью было - перераспределение полномочий между органами региональной и муниципальной власти, а также между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.

В результате бесконечных  поправок произошло нивелирование  основного принципа идеологов о четкости разграничения полномочий. Возникло дублирование вопросов местного значения и установление совместного ведения муниципальных районов и поселений без закрепления базового принципа субсидиарности в качестве инструмента разграничения полномочий.

Остановимся на перечнях пересекающихся вопросов местного значения поселений и муниципальных районов только в сфере культуры и бытового обслуживания:

 

 

Вопросы местного значения поселений	Вопросы местного значения муниципальных районов
организация и осуществление  мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении	организация и осуществление  мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью
создание условий для  обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;	создание условий для  обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного  обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;	организация библиотечного  обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов;
создание условий для  организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;	создание условий для  обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
создание условий для  развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;	создание условий для  развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения	создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;	организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
создание условий для  предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;	создание условий для  предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

Такой подход законодателя, во-первых, лишь наполовину решает возникшие проблемы, во-вторых, он несет угрозу размывания компетенции, а значит ответственности органов местного самоуправления и перед населением, и перед государством. Кроме того, осложняются и без того непростые процессы разграничения имущества между районным и поселенческим уровнем, вопросы межбюджетных отношений, что в свою очередь ведет к дальнейшему подрыву экономических и финансовых основ местного самоуправления, т.е. к дискредитации власти, инициировавшей реформы, и всего института местного самоуправления.

Появились законодательные  новеллы о добровольности участия  органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий за счет средств местного бюджета. По сути, это означает введение нового типа полномочий для органов местного самоуправления – государственных, но добровольно исполняемых..

Такие новеллы не только ломают всю строгость процедур передачи государственных полномочий на муниципальный  уровень, что было одним из немногих достоинств реформы, но и приводят к  тем же самым нефинансируемым мандатам (пусть и на факультативной основе), избавление от которых являлось одной из основных целей реформирования системы публичной власти. Есть опасность, что начнется активное принятие отраслевых законов, влияющих на полномочия органов местного самоуправления в различных социальных сферах, но не обеспеченных финансами и материальными средствами.

3). Достаточно приблизить  местную власть к населению,  чтобы проявился потенциал самоорганизации, и население стало активно участвовать в решении собственных проблем.

Безусловно, поселенческая  модель местного самоуправления имеет  массу преимуществ перед районной моделью, приближая граждан к  муниципальной власти и обрекая их на взаимодействие с целью местного развития. Но проведенные исследования в конкретных регионах показали только единичные случаи наличия этого взаимодействия и его эффективности. Такая ситуация объясняется вполне объективными причинами. Во-первых, формирование местного бюджета поселений пока полностью оторвано от местного сообщества, а местные налоги с населения составляют мизерную часть доходов местных бюджетов. Во-вторых, процессы самоорганизации, а значит, появления общественной составляющей местного самоуправления, могут возникнуть лишь при достижении определенного уровня организационной, проектной и управленческой культуры как у представителей муниципальной власти (депутатов, глав поселений, сотрудников местных администраций), так и самих жителей. Инициирование этих процессов должно привести к структурированию местного сообщества, осознавшего себе в качестве первичных субъектов местного самоуправления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Формирование местного самоуправления в России является одной из самых  приоритетных задач политической реформы. Это длительный и сложный процесс, требующий преодоления целого комплекса трудностей.

Для создания эффективной модели местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти, с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Это позволит превратить систему управления в наиболее пригодную для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических, этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических процессов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список используемых источников

 

1. 1. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: ТК Велби, Проспект, 2006. - 632с.
2. 2. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие - 3-е изд. - М.: Март; Ростов н/Д, 2007. - 480с.
3. Система муниципального управления: учебник для вузов, 3-е изд./ Под ред. В.Б. Зотова. - Спб.: Питер, 2007. - 560с.