Местное самоуправление в реформировании публичной власти

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

 

Введение                               3

1. Местное самоуправление как форма местной публичной власти           4

1.1. Основные понятия                   4

1.2. Организация власти на местах                 6

2. Муниципальная реформа: основное содержание, реалии и мифы           9

Заключение                           18

Список  используемых источников	19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

«В Российской Федерации  признаётся и гарантируется местное  самоуправление» (Конституция РФ, ст. 12). В данной статье также говорится, что местное самоуправление не является частью системы государственной власти и «в пределах своих полномочий» самостоятельно.

Таким образом, видно, что  местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой. К тому же современное самоуправление в России находится на стадии становления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Местное самоуправление как форма местной публичной власти
1. Основные понятия

 

Основными понятиями данной работы являются понятия «местное самоуправление» и «публичная власть». Понятие «местное самоуправление» (самоуправление) встречается в разных источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет самоуправление как «управление делами территориальной общности, организации или коллектива, самостоятельно осуществляемое их членами через выборные органы либо непосредственно (с помощью собраний, референдумов и т.п.)». Но в то же время здесь мы встречаем следующее определение понятия «местное самоуправление». Во-первых, оно рассматривается как «один из видов государственного управления на местах», а уже потом говорится, что при этом «население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством». Действительно, в СССР как такового местного самоуправления в современном понимании, то есть самостоятельного, не было: оно было в системе строгой управленческой вертикали государственного управления. Отсюда и определение в Большой Советской Энциклопедии, отличное от встречаемых во многих других источниках, на которые сегодня целесообразно опираться. Например, в Конституции Российской Федерации (ст. 130) говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Интересным является трактовка  понятия местного самоуправления в  Европейской хартии местного самоуправления (ст. 3). Здесь «под местным самоуправлением  понимается право и реальная способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления».

Большая Советская Энциклопедия среди  основных признаков самоуправления называет «принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива». Вышесказанное свидетельствует о том, что понятия «местное самоуправление» и «публичная власть» не просто близкие, но и взаимосвязанные и – более того – «местное самоуправление» неотъемлемо от «политической власти».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Организация власти на местах

 

В соответствии со статьей 1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, органы местного самоуправления – это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Кроме того, статья 14 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». То есть мы видим, что законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности», разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления. «Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования». Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

Данное положение вещей свидетельствует  об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках экономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого «административного ресурса».

Таким образом, очевиден уклон в  распределении полномочий среди  различных ветвей власти на местном  уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Муниципальная реформа: основное содержание, реалии и мифы

 

Институт местного самоуправления, начиная с начала 90-х годов  прошлого века, складывался сложно и противоречиво. Первый базовый закон о местном самоуправлении 1995 года (№154-ФЗ), равно как и нормы Конституции РФ, касающиеся организации местного самоуправления в стране, оказались фактически не выполненными. Во многих субъектах РФ, особенно в республиках, они просто нарушались. При этом у федерального центра не хватало политической воли, чтобы применить меры адекватного воздействия на нарушителей. К самым главным проблемам становления института местного самоуправления (к сожалению, эти проблемы остаются и усугубляются в настоящее время) можно отнести:

а) отсутствие финансовой обеспеченности решения вопросов местного значения у большинства муниципальных образований,

б) распространенность так  называемых «рефинансируемых государственных мандатов», т.е. принятие решений (законов) органами государственной (федеральной и региональной) власти, реализация которых вместе с выделением необходимых ресурсов фактически возлагалась на органы местного самоуправления.

Именно названные проблемы становились основными причинами, требующими изменений и преобразований в сфере организации всей публичной власти и местного самоуправления, как её части (подсистемы). Для того, чтобы решения государственной власти по отношению к власти муниципальной, включая установленные «сверху» полномочия органов местного самоуправления, были финансово обеспечены, вовсе необязательно было менять всю систему организации местного самоуправления в России, принимая новый базовый закон с таким же названием. Тем не менее, при выборе способа реформирования инициаторы реформы пошли по пути революционных преобразований и «перепахивания» всего правового поля и социального пространства России.

С принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее ФЗ-131) слово «поселение» потеряло привычный употребительный смысл как место расселения людей, как населенный пункт или как точка на географической карте. Теперь поселение, как городское, так и сельское, может состоять из нескольких населенных пунктов, а само слово «поселение» обозначает определенный тип муниципального образования и, соответственно, определенный статус этой территории, связанный с установленным «сверху» объемом полномочий органов местного самоуправления и ограниченными этим объемом финансовыми и материальными ресурсами.

Наряду с поселениями  введено еще два типа муниципальных  образований - муниципальные районы и городские округа. Для каждого типа муниципальных образований ФЗ-131 установил «свой» перечень вопросов местного значения («своё» ведение) в качестве законодательной основы для определения полномочий органов местного самоуправления, устанавливаемых в уставах соответственно поселения, муниципального района или городского округа. Причем ведение городского округа представляет собой совокупность перечней вопросов местного значения муниципального района и поселения. Объем ресурсов, которыми вправе распоряжаться органы местного самоуправления городского округа, также есть механическая совокупность ресурсов, которыми вправе распоряжаться муниципальный район и поселение.

Именно на этих новых принципах  строится новая система формирования местного бюджета и конкретная имущественная база любого городского округа. Например, налоговые доходы бюджетов городских округов представляются собой суммы процентов отчислений, предусмотренных для районов и поселений. Если при этом учесть, что территория городского округа в отличие городского или сельского поселения не входит в состав муниципального района, т.е. представляет собой «дырку в бублике», то становится ясным, что правовой статус городского округа выше статусов муниципалитетов двух других типов. При проведении муниципальной реформы многие российские города оказались поражены в правах в силу того, что региональный законодатель присвоил им статус городского поселения, а не округа¹⁵. Этот статус безусловно снижает инвестиционную привлекательность городов, поскольку инвестор осознает фактор зависимости муниципальной власти городских поселений от власти районной, вызванной двухтиповой моделью местного самоуправления¹⁶.

Принципиальной позицией законодателя при проведении реформы  являются ограничения видов и категорий имущества, которое может находится в муниципальной собственности. Правовая конструкция «может находится» означает, что разрешенные виды и категории имущества муниципальных образований могут изменяться только в сторону его сокращения, а решением вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заниматься не только непосредственно, но и организуя работу частного сектора с его финансовыми и материальными ресурсами, которые будут использоваться при предоставлении социальных услуг жителям муниципальных образований.

Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и иные законы, принятые для его реализации, а таковых уже более 200) предусматривает разные механизмы взаимодействия между районами и поселениями, с одной стороны, и между районами и городскими округами, с другой стороны, включая различную систему межбюджетных отношений. Связано это с тем, что, как уже отмечалось, любое поселение входит в состав одного из муниципальных районов. Жители поселения участвуют в формировании муниципальной власти не только своего поселения, но и района. В то же время городские округа в состав района не входят. Несмотря на то, что, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти. Если же учесть недавнюю традицию иерархически выстроенной системы власти, синдром диктата района преодолевается с большим трудом. На современном этапе муниципальной реформы этот синдром является одним из серьезных препятствий реализации основных принципов организации новой системы муниципальной власти.