Лоббизм в политике

В России в данный момент можно выделить 4 основных вида лоббизма:

- административно-финансовая  группа сформировалась на основе  советских министерств и ведомств, например, «Газпром»

- финансово-промышленная  группа, например, «Минатеп» - «Юкос»,

«Анексим»

- промышленно-финансовая  группа, например, «Лаговаз» -

«Сибнефть»-«Аэрофлот»

- территориальная группа, например, «Алроса»

Основное отличие финансово-промышленной группы от промышленно- финансовой заключается  в способе образования этих групп. Основой первой группы стали банки, обслуживавшие промышленные предприятия, основой второй были промышленные предприятия.

Правовое регулирование  лоббистской деятельности

Понятно, что такой вид  политической деятельности, как лоббизм, который часто граничит с подкупом и иными не легитимными способами  влияния лиц, принимающих решение  требует регулирования. По тому, как  регулируется в стране лоббизм, можно  выделить две модели лоббизма в мире:

- англосаксонскую (США,  Канада, Австралия, ряд других  стран) модель, которая предполагает  обязательную государственную регистрацию  лоббистских организаций и определение  конкретных функций групп давления;

 
- европейскую или континентальную  (Италия, Германия, Франция) модель, при которой заинтересованные  организации могут воздействовать  на лица, принимающие решения,  участвуя в работе комитетов  и комиссий при законодательном  органе.

Рассмотрим правовое регулирование  лоббизма в США, в стране где лоббизм  наиболее развит. Считается, что начало регулированию лоббизма в США  положила первая поправка к Конституции, гарантирующая гражданам право  обращаться к органам государственной  власти с петициями об удовлетворении жалоб. Первый « Федеральный закон  о регулировании лоббизма» США  и в мире появился в 1946 году. Главным  его положением была обязательная регистрация  лоббистов у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представление  ежеквартальных отчетов о своей  деятельности. Главным недостатком  этого закона была его некоторая  непродуманность, например, закон не распространялся на лоббирование органов  исполнительной власти, на контакты с  членами Конгресса и непрямое лоббирование. Этот Закон не ограничивал  размер финансовых средств, которые  можно было использовать на лоббистскую  деятельность. По мнению самих американцев, лоббисты, включенные в списки Конгресса  США, являлись лишь частью профессионального  лобби, так как многие лоббисты уклонялись от регистрации, то есть от уплаты налогов  и иных взносов в государственную  казну США. При этом их можно было разделить на несколько категорий:

- профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе  США;

 
- профессиональные лоббисты, занимающиеся  этой деятельностью, но без  регистрации;

 
- профессиональные лоббисты, которые  работали без регистрации, но  имели официальное представительство,  например, отдел по связям с  Конгрессом;

 
- профессиональные лоббисты из  числа должностных лиц, обладающих  большими связями и влиянием;

 
- непрофессиональные лоббисты, также  обладающие связями и влиянием, но привлекающиеся к этой работе  эпизодически;

 
При всех своих недостатках и  неточностях, этот закон в США  не менялся до 
1995 года. В декабре 1995 года был принят новый закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (вступил в силу с 1 января 1996 года). Его принятию предшествовала большая работа в комитетах Конгресса. Еще в 
1993 году был сделан доклад Комитета Сената США по правительственным делам ( Дж. Гленн) о целях и задачах данного закона. Согласно ему, цель нового закона - обеспечить эффективную открытость усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на ведение правительственных действий должностными лицами законодательной и исполнительной ветвей власти, дав при этом народу США самую полную возможность осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями об исправлении несправедливостей, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять ему информацию. В новом законе прописаны и установлены:

понятийный аппарат, который  состоит почти из двух десятков терминов;

перечень сведений, который  должен отобразить лоббист в регистрационном  документе;

сроки отчетов зарегистрированных лоббистов;

сведения, которые должны содержаться в отчетах;

обязанности зарегистрированного  лоббиста или лоббистской организации;

обязанности Секретаря Сената и клерка Палаты представителей

размеры штрафа за нарушение  норм лоббистской деятельности

Новый закон ввел новые  понятия :

. «охваченное должностное  лицо», то есть лицо, непосредственно  принимающее решение. Контакты  только с этими лицами считаются  лоббистской деятельностью;

 
. лоббистская деятельность –  лоббистские контакты и усилия  в поддержку таковых контактов,  включая подготовку и планирование  этой деятельности, исследования  и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в лоббистских контактах ;

 
. лоббистский контакт – любое  устное или письменное сообщение,  адресованное от имени клиента  охваченному должностному лицу  относительно: разработки, изменения  или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов,  регулирующих установлений, исполнительных  приказов и любых других программ, политики или позиции правительства  США и др. ;

 
. лоббистская фирма – физическое  или юридическое лицо, имеющее  одного или более служащих, которые  действуют от имени клиента  – при условии, что таковым  клиентом является не сама  фирма.

 
. лоббист – это любое физическое  лицо, которое является штатным  сотрудником клиента или нанятое  клиентом за денежное вознаграждение  и которое оказывает клиенту  услуги, включающие не менее двух  лоббистских контактов. Тем не  менее лицо, лоббистская деятельность  которого занимает менее 20 % времени,  затрачиваемого в полугодии на  оказании лоббистских услуг клиенту,  не является лоббистом.

После того, как лоббист  приступил к выполнению своих  обязанностей, он обязан зарегистрироваться, однако есть 2 случая, в которых он имеет право этого не делать:

 
- если доход лоббистской фирмы  от ее лоббистской деятельности  не превышает $ 5 000 в течение  полугодия;

 
- освобождаются от регистрации  организации, штатные сотрудники  которых осуществляют лоббистскую  деятельность в ее пользу, причем  расходы на эту деятельность  не превышают $20 000;

По окончании каждого  полугодия лоббист обязан предоставлять  секретарю 
Сената и клерку Палаты представителей отчет о своей деятельности. В случае нарушения закона, виновный наказывается штрафом до $50 000 в зависимости от тяжести нарушения.

Главным недостатком закона является то, что он не распространяется на непрямой лоббизм. Противники регулирования  этого вида лоббизма ссылаются на то, что таким образом будем  нарушено право граждан обращаться к правительству с петициями  об удовлетворении жалоб.

Существует в США также  правовое регулирование иностранного лоббизма. В 1938 году был принят «Закон о регистрации иностранных агентов» с целью обеспечить безопасность США. Он предусматривал публичное раскрытие  сведений лицами, вовлеченных в пропагандистскую и иную деятельность в пользу или  от имени зарубежных организаций. Этими  зарубежными организациями являлись:

- правительства иностранных  государств и иностранные политические  партии;

- предприятия, созданные  по законам иностранных государств  или имеющие основное место  своей деятельности в иностранных  государствах;

Иностранный агент, по этому  закону, выполняет на территории США  следующие функции:

- ведет политическую деятельность;

- выступает в качестве  советника по связям с общественностью,  рекламного агента, сотрудника информационной  службы или политического консультанта;

- представляет интересы  данной организации в отношениях  с любым ведомством или должностным  лицом правительства США

- просит, собирает, расходует  или распределяет взносы, ссуды,  деньги или вещи, имеющие денежную  стоимость;

 
В законе очень интересный понятийный аппарат. Вот некоторые определения:

агент – лицо, действующее  по приказу, запросу или под управлением, контролем иностранного принципала или физического лица, деятельностью  которого является прямой или косвенный  контроль, руководство, направление, финансирование или субсидирование целиком или  частично;

политическая активность – распространение политической пропаганды и любая другая деятельность, в ходе которой лицо, занимающееся ей, навязывает свою волю или намеревается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или  другими способами влияет на любого представителя или должностное  лицо 
Правительства США;

политическая пропаганда – деятельность, которая включает в себя распространение материалов с целью оказать влияние на других лиц относительно правительственной  политики, этот термин включает в себя любую устную, зрительную, графическую, письменную пропаганду или другой вид  представления информации, с помощью  которой распространяющее лицо намеривается это сделать, уговаривает, внедряет в сознание, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или  другими способами влияет на любого представителя или должностное  лицо Правительства США;

Наличие лоббистских функций (таких, как представительство интересов  организации) в определении иностранного агента способствовало продвижению  интересов иностранных компаний с США после Второй Мировой  войны. В 1966 году в этот закон были внесены поправки. Официально признавался  факт существования иностранного лоббизма. С этого времени начинают различать  лоббирование в пользу или от имени  иностранных государств и партий, а также лоббирование интересов  иностранных корпораций. После принятия в 1995 году закона «О раскрытии лоббистской  деятельности», деятельность лоббистов, работающих на иностранные корпорации стала регулироваться новым законом, а регулирование лоббирования политических интересов иностранных государств и партий осталось за старым законом.

В Канаде тоже существует закон  о регистрации лоббистов, принятый в 1998 году. В законе предусмотрены  две категории лоббистов –  профессиональные и иные лоббисты. Регистрацией лоббистов занимается специальный регистратор при  Федеральной службе актов гражданского состояния Канады, который по результатам  своей работы готовит и направляет доклад о лоббистах в каждую палату парламента.

Европейское регулирование  лоббизма отличается от американского  более мягким подходом. В европейских  странах, как правило, нет единых законов, регулирующих лоббистскую  деятельность, она регулируется разными  нормативными актами, которые регулируют сферы деятельности, прямо или  косвенно связанные с лоббизмом, например, положения о законодательных  органах.

В соответствии с мнением  одного британского эксперта основные требования, предъявляемые в лоббистской  деятельности в Европе, включают следующее:

1. Не скрывать «коммерческих»  отношений между политическими  и частными структурами, профсоюзами  и групповыми лоббистами, в том  числе факты подношение подарков  политикам и предоставление различных  услуг со стороны лоббистских  групп;

2. Списки лоббистов необходимо  регистрировать, публиковать и предоставлять  данные общественности и средствам  массовой информации;

3. Система регистрации  лоббистов должна включать предоставление  данных о лоббисте и фирме,  интересы, которой он представляет, при этом допустимо отсутствие  конкретизированной информации  о вопросах, по которым ведется  лоббирование;

4. Нельзя включать в  понятие «лоббист» тех. Кто  пытается воздействовать на политический  курс исключительно посредством  связи с общественностью через  средства массовой информации  или привлекая своих сторонников  к составлению и отправке писем  в адрес парламентариев и государственных  чиновников;

5. Регистрацию лоббистов  необходимо стимулировать путем  выдачи им пропуском в здания  и помещения парламента.

6. Необходимо постоянно  обновлять списки лоббистов.

7. Систему регистрации  необходимо регулярно совершенствовать.

8. Во избежание дополнительных  расходов и бумажной волокиты  публиковать списки лоббистов  для общественности только раз  в год.

9. Для частичного покрытия  расходов по управлению лоббистской  деятельностью вводить регистрационный  взнос, но его размер должен  быть довольно скромным, чтобы  стимулировать участие небогатых  организаций.

В Германии, которая является ярким представителем стран с  европейской (или континентальной) моделью лоббизма, нет единого  федерального закона о лоббистской  деятельности. Ее регулируют ряд нормативно - правовых актов. Среди них наиболее важным и значимым можно считать  «Единое положение о федеральных  министерствах». Согласно этому документу, министерства имеют право привлекать к работе над законопроектами  вневедомственных экспертов, консультантов  и иных представителей «заинтересованных  профессиональных кругов». «Положение»  наделяет руководство министерства правом организовывать по мере надобности на временной или постоянной основе различные совещательные органы для решения своих внутренних задач в процессе подготовки законопроектов. Следует упомянуть «Регламент деятельности германского 
Бундестага», который предусматривает возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов» Однако необходимо добавить, что из этого пункта Регламента не вытекает непременное и неотъемлемое право лоббистов присутствовать на этих публичных слушаний. В конечном счете каждый комитет полномочен решать, кого из представителей надо заслушать. В 1972 году был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в специальном издании так называемого «лоббистского списка» - перечня различных союзов, объединений и их персональных представителей, желающих получить официальный доступ к парламенту и федеральному правительству.